服務(wù)類框架協(xié)議采購(gòu)征集的實(shí)踐與思考

服務(wù)類框架協(xié)議采購(gòu)征集的實(shí)踐與思考

——以“印刷服務(wù)”為例

■ 包紅月 張雪純

印刷服務(wù)作為政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄內(nèi)的品目，在教育、辦公等領(lǐng)域中已經(jīng)成為不可或缺的一部分。印刷服務(wù)采購(gòu)頻次較高，是框架協(xié)議采購(gòu)的基本采購(gòu)品目。筆者通過對(duì)印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目征集的實(shí)踐進(jìn)行分析，探討出一些共性問題，并在確定入圍供應(yīng)商的第一階段的需求管理，在確定成交供應(yīng)商的第二階段的監(jiān)督管理兩個(gè)方面，提出一些優(yōu)化建議，以提升印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)的質(zhì)效。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)征集情況

據(jù)筆者單位統(tǒng)計(jì)，自《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）實(shí)施之日起至2024年8月底，全國(guó)共19個(gè)省份進(jìn)行了印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目征集，項(xiàng)目總數(shù)為315個(gè)。其中，全省統(tǒng)一征集，地市共享共用的項(xiàng)目有4個(gè)；省級(jí)征集項(xiàng)目有11個(gè)；地市及區(qū)縣級(jí)征集項(xiàng)目有304個(gè)。征集項(xiàng)目數(shù)量較多，但在實(shí)際操作中仍然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一階段征集過程中，廢標(biāo)、終止或者更正的項(xiàng)目共計(jì)57個(gè)，占比約為18.1%。在第二階段執(zhí)行授予合同過程中，多個(gè)省份的采購(gòu)人向征集人反饋印刷服務(wù)采購(gòu)有點(diǎn)無所適從。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)征集中存在的問題

一是第一階段需求管理存在漏洞。

——需求設(shè)定不全面，導(dǎo)致采購(gòu)人第二階段采購(gòu)不到所需的服務(wù)。實(shí)踐中，征集人通常依據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)品目分類目錄》中的“印刷服務(wù)”進(jìn)行征集，涵蓋單證、票據(jù)、文件、資料匯編、信封等常規(guī)分類，并按照不同類型的通用規(guī)格、材質(zhì)紙張制定需求。而一些非常規(guī)類型（如：試卷、海報(bào)）或者非通用規(guī)格、材質(zhì)的紙張不在第一階段征集范圍內(nèi)，導(dǎo)致采購(gòu)人在第二階段執(zhí)行時(shí)無法采購(gòu)。

——最高限制單價(jià)過低或特定資格要求不合理，容易造成項(xiàng)目廢標(biāo)或終止。印刷服務(wù)在多個(gè)省份都曾有過項(xiàng)目廢標(biāo)或終止的情況。廢標(biāo)或終止的主要原因是供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量不足或者實(shí)質(zhì)性響應(yīng)數(shù)量不足。筆者進(jìn)一步分析后發(fā)現(xiàn)，數(shù)量不足的原因在于以下兩個(gè)方面：一是最高限制單價(jià)過低，供應(yīng)商響應(yīng)積極性不高。如：某省份兩個(gè)地區(qū)相同規(guī)格、材質(zhì)的公文印刷，征集成功的地區(qū)最高限制單價(jià)為1元/頁(yè)（＜500頁(yè)），而征集失敗的地區(qū)最高限制單價(jià)僅為0.22元/頁(yè)（＜500頁(yè)），供應(yīng)商無利潤(rùn)空間導(dǎo)致積極性低，響應(yīng)數(shù)量不足。二是特定資格要求不合理。如：印刷內(nèi)容不涉密，卻要求供應(yīng)商具備國(guó)家秘密載體印制資質(zhì)證書，導(dǎo)致沒有符合要求的供應(yīng)商參與報(bào)名或入圍。

——所屬行業(yè)不明確，執(zhí)行相關(guān)政策不清晰。政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策在框架協(xié)議采購(gòu)第一階段落實(shí)，非專門面向中小企業(yè)采購(gòu)時(shí)，對(duì)小微企業(yè)應(yīng)給予相應(yīng)的價(jià)格優(yōu)惠。采購(gòu)標(biāo)的所屬行業(yè)對(duì)于供應(yīng)商劃分企業(yè)類型以及能否得到價(jià)格優(yōu)惠極為重要，目前印刷服務(wù)所屬行業(yè)常被劃分為工業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、其他未列明行業(yè)。那么所屬行業(yè)應(yīng)該是什么？筆者認(rèn)為，按照《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》《2017國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》相關(guān)內(nèi)容應(yīng)歸為工業(yè)（制造業(yè)）。

二是第二階段采購(gòu)執(zhí)行不順暢。

——結(jié)算規(guī)則不明確，容易造成采購(gòu)人誤解。印刷服務(wù)的結(jié)算規(guī)則多種多樣，既有按“頁(yè)”“冊(cè)”結(jié)算的，也有按照“盒”“箱”結(jié)算的。按照非最小單位“頁(yè)”結(jié)算時(shí)，還會(huì)涉及不同要求的數(shù)量折算。

以某征集文件中相同規(guī)格的資料匯編為例：

供應(yīng)商根據(jù)最高限制單價(jià)進(jìn)行統(tǒng)一折扣（率）報(bào)價(jià)，采購(gòu)人再依據(jù)供應(yīng)商最終報(bào)價(jià)進(jìn)行結(jié)算。

在征集文件中并沒有對(duì)結(jié)算規(guī)則進(jìn)行其他描述，筆者認(rèn)為，按照以上內(nèi)容描述存在歧義，容易引起第二階段糾紛。即是否需要按照階梯式規(guī)則進(jìn)行結(jié)算？另外，按照哪種方式結(jié)算更有利于項(xiàng)目開展同樣值得思考。

——電子化系統(tǒng)第一、第二階段不相通，容易增加第二階段采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，全國(guó)多地框架協(xié)議采購(gòu)第一、第二階段分系統(tǒng)執(zhí)行。第一階段在電子交易系統(tǒng)，第二階段在電子賣場(chǎng)系統(tǒng)。系統(tǒng)間的分離對(duì)信息一致性、操作便利性、監(jiān)管高效性等方面造成了困擾。第一階段專家通過電子交易系統(tǒng)評(píng)審?fù)瓿珊?，第二階段供應(yīng)商需要在電子賣場(chǎng)系統(tǒng)上重復(fù)錄入信息。同時(shí)可能由于信息錄入錯(cuò)誤，給采購(gòu)人第二階段采購(gòu)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

——供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系不完善，合同履約難以監(jiān)管。《辦法》規(guī)定，征集人應(yīng)建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，接受采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象對(duì)入圍供應(yīng)商履行框架協(xié)議和采購(gòu)合同情況的反饋與評(píng)價(jià)。由于第一階段的征集主體是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位，第二階段合同授予的主體是采購(gòu)人，所以征集人很難直接獲取入圍供應(yīng)商實(shí)際履約的相關(guān)資料。另外，自框架協(xié)議采購(gòu)開展以來，多地仍未建立起完整有效的供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系，目前的評(píng)價(jià)體系大多停留在過程性層面，評(píng)價(jià)內(nèi)容較為寬泛且指標(biāo)未量化。筆者認(rèn)為，這也導(dǎo)致了供應(yīng)商入圍后缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)，入圍供應(yīng)商因危機(jī)意識(shí)不足，在合同履約方面容易出現(xiàn)懈怠等問題。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)征集改進(jìn)建議

一是加強(qiáng)第一階段采購(gòu)需求管理。

——細(xì)化需求調(diào)查內(nèi)容，滿足采購(gòu)人多樣化采購(gòu)需求。對(duì)采購(gòu)人、供應(yīng)商、專家分別開展需求調(diào)查，細(xì)化需求調(diào)查內(nèi)容。重點(diǎn)關(guān)注：印刷服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況（各印刷內(nèi)容對(duì)應(yīng)的供應(yīng)商特定資格要求、最高限制單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)、采購(gòu)人及供應(yīng)商常見的結(jié)算方式等）；征集品目市場(chǎng)供給情況（采購(gòu)人擬采購(gòu)印刷品內(nèi)容，供應(yīng)商的分布及數(shù)量、產(chǎn)品及服務(wù)范圍、印刷設(shè)備與技術(shù)能力、產(chǎn)能與生產(chǎn)效率等）；征集品目同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息（上一年度供應(yīng)商數(shù)量、成交額、訂單量，最高及最低成交價(jià)格等），科學(xué)合理地制定采購(gòu)需求。

——完善需求編制審查機(jī)制，提高采購(gòu)需求的科學(xué)化、規(guī)范化。對(duì)經(jīng)需求調(diào)查形成的采購(gòu)需求，成立專業(yè)的需求編制審查小組。結(jié)合《政府采購(gòu)需求管理辦法》相關(guān)內(nèi)容，開展多輪審查。首輪審查，關(guān)注擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求是否全面。二輪審查，關(guān)注采購(gòu)需求是否符合法律法規(guī)、政府采購(gòu)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，是否符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是否遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定，是否符合采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要。最后一輪進(jìn)行綜合審查，充分考慮可能影響供應(yīng)商報(bào)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的因素。評(píng)估整體需求是否兼顧質(zhì)量與成本，是否具備可操作性。在此基礎(chǔ)上借助外部力量，進(jìn)行多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。對(duì)于供應(yīng)商特定資格條件等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,必要時(shí)可向印刷行業(yè)主管部門（郵政管理局）實(shí)地求證。

——推進(jìn)印刷服務(wù)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)編制，為框架協(xié)議采購(gòu)提供指引。今年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》，在建設(shè)政府采購(gòu)法規(guī)體系方面，明確指出分類制定政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)?！坝∷⒎?wù)”作為集中采購(gòu)目錄內(nèi)的品目，在紙張規(guī)格、材質(zhì)、克重、顏色等方面具有可量化屬性。以上因素都使其采購(gòu)需求的標(biāo)準(zhǔn)化相對(duì)于其他服務(wù)類品目更具有可行性。

二是加大第二階段采購(gòu)監(jiān)管力度。

——提高征集文件要求，強(qiáng)化第二階段供應(yīng)商管理。第一階段征集文件作為第二階段采購(gòu)執(zhí)行的重要依據(jù)，提高征集文件中用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制相關(guān)要求，將有利于第二階段供應(yīng)商管理。例如，要求建立多級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)設(shè)置印刷質(zhì)量、裝訂質(zhì)量、配送時(shí)效及售后能力等；二級(jí)指標(biāo)以印刷質(zhì)量為例設(shè)置清晰度、油墨均勻度、套印精度等；三級(jí)指標(biāo)再繼續(xù)做細(xì)化要求并設(shè)置對(duì)應(yīng)分值。

——加強(qiáng)供應(yīng)商管理，為第二階段監(jiān)管提供途徑。開展供應(yīng)商巡檢，利用電子化采購(gòu)平臺(tái)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化監(jiān)管與人工監(jiān)管相結(jié)合。對(duì)可量化、可嵌入的供應(yīng)商管理指標(biāo)在系統(tǒng)中設(shè)置動(dòng)態(tài)提醒，進(jìn)行常態(tài)化檢查。例如，供應(yīng)商二次競(jìng)價(jià)報(bào)價(jià)是否超出第一階段成交價(jià)，供應(yīng)商否按時(shí)確認(rèn)訂單、簽訂合同、及時(shí)發(fā)貨。針對(duì)供應(yīng)商清退情形采用人工巡檢進(jìn)行重點(diǎn)檢查。例如，供應(yīng)商信用管理。巡檢過程中將檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋給征集人。

——發(fā)揮電子化系統(tǒng)作用，降低第二階段采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。《辦法》明確規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)。做好第一、第二階段系統(tǒng)銜接工作，推動(dòng)兩階段系統(tǒng)合二為一，實(shí)現(xiàn)第二階段對(duì)齊第一階段征集文件、征集結(jié)果等內(nèi)容，保持信息一致，提高采購(gòu)安全性。

政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)仍在不斷探索，相信未來隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累與有關(guān)政策的不斷完善，印刷服務(wù)采購(gòu)需求將更加清晰，監(jiān)管將更加全面，政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)將更加高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：博思數(shù)采科技股份有限公司）

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