如何預(yù)防和治理軍隊(duì)采購(gòu)供應(yīng)商惡意質(zhì)疑（上）

【聚焦軍隊(duì)采購(gòu)】

如何預(yù)防和治理軍隊(duì)采購(gòu)供應(yīng)商惡意質(zhì)疑（上）

■ 熊鍵 王銳 余亞成 曹葆華

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第五十二條明確規(guī)定，“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)（成交）結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑?！笨梢哉f(shuō)，質(zhì)疑作為一種救濟(jì)手段，有利于供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益，推動(dòng)解決采購(gòu)過(guò)程中的違法違規(guī)行為。軍隊(duì)采購(gòu)進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。然而，有些惡意質(zhì)疑不僅會(huì)耗費(fèi)采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)的大量時(shí)間和精力，而且會(huì)嚴(yán)重影響采購(gòu)工作的順利開展。因此，如何預(yù)防和治理軍隊(duì)采購(gòu)供應(yīng)商惡意質(zhì)疑，尤為必要。

如何判定惡意質(zhì)疑

在政府采購(gòu)現(xiàn)行法規(guī)體系中，只有惡意投訴的相關(guān)規(guī)定，并無(wú)惡意質(zhì)疑的說(shuō)法。實(shí)際上，惡意質(zhì)疑是行業(yè)俗語(yǔ)，并非嚴(yán)格的法律概念。實(shí)踐中，這通常是對(duì)個(gè)別供應(yīng)商為獲取不正當(dāng)利益或者實(shí)現(xiàn)其他非法目的，以捏造事實(shí)、提供虛假材料、非法手段取得證明材料等方式，向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提起質(zhì)疑的俗稱。對(duì)于如何判定惡意質(zhì)疑，目前并沒(méi)有明確的原則和標(biāo)準(zhǔn)，通常采用以下方法定性。

一是根據(jù)質(zhì)疑的內(nèi)容和證據(jù)進(jìn)行判定?？陀^上，如果在質(zhì)疑過(guò)程中出現(xiàn)“捏造事實(shí)、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料”情形之一者，或者質(zhì)疑的內(nèi)容虛假、質(zhì)疑者所提供的證據(jù)與實(shí)際情況嚴(yán)重不符、冒充他人名義就一個(gè)問(wèn)題反復(fù)質(zhì)疑、多次更正或補(bǔ)充質(zhì)疑材料、對(duì)質(zhì)疑內(nèi)容以偏概全地理解、質(zhì)疑的內(nèi)容沒(méi)有使其利益受到損害等，則很可能存在惡意質(zhì)疑的嫌疑。

二是根據(jù)質(zhì)疑的對(duì)象和動(dòng)機(jī)進(jìn)行判定。如果質(zhì)疑人不是潛在供應(yīng)商，質(zhì)疑對(duì)象也不是實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，質(zhì)疑的范圍并不是采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)（成交）結(jié)果，或者其質(zhì)疑的內(nèi)容并不影響投標(biāo)人的合法權(quán)益、質(zhì)疑時(shí)沒(méi)有提供實(shí)質(zhì)性證明材料、以質(zhì)疑為手段獲取不正當(dāng)利益或?qū)崿F(xiàn)其他非法目的，以及質(zhì)疑人存在前期惡意攻擊或其他不正當(dāng)行為，則該質(zhì)疑可能屬于惡意質(zhì)疑。

三是根據(jù)質(zhì)疑的程序和手段進(jìn)行判定。如果質(zhì)疑人未經(jīng)正常質(zhì)疑程序和采購(gòu)業(yè)務(wù)渠道，直接舉報(bào)到上級(jí)采購(gòu)管理部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門，或者質(zhì)疑的內(nèi)容和對(duì)象與采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)關(guān)、故意網(wǎng)上發(fā)貼散布虛假信息、利用影響較大的媒體制造負(fù)面輿論、有意詆毀代理機(jī)構(gòu)或中標(biāo)供應(yīng)商聲譽(yù)等，則很可能也屬于惡意質(zhì)疑。

惡意質(zhì)疑的主要表現(xiàn)

如果正常的質(zhì)疑無(wú)法得到妥善解決，供應(yīng)商往往會(huì)選擇提起投訴或惡意質(zhì)疑。惡意質(zhì)疑主要集中在以下三個(gè)階段：針對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑，如認(rèn)為資格條件、評(píng)審因素或采購(gòu)需求參數(shù)設(shè)置不合理，以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商等；針對(duì)采購(gòu)過(guò)程的質(zhì)疑，對(duì)評(píng)審公平性和公正性提出質(zhì)疑；針對(duì)中標(biāo)（成交）結(jié)果的質(zhì)疑，如認(rèn)為不滿足產(chǎn)品參數(shù)要求等。

一是不做實(shí)證調(diào)查“逢采必疑”。目前，質(zhì)疑成了很多供應(yīng)商的“家常便飯”，其數(shù)量呈現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升的趨勢(shì)。隨著軍隊(duì)全流程電子化采購(gòu)的全面推行，在免費(fèi)獲取電子采購(gòu)文件的政策要求下，供應(yīng)商依法獲取采購(gòu)文件的門檻變得較低。部分供應(yīng)商在下載采購(gòu)文件后并無(wú)實(shí)際參與投標(biāo)的意向，但認(rèn)為自己只要獲取了采購(gòu)文件就具有對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的資格。同時(shí)，這些供應(yīng)商不管自己是否具備履行相關(guān)項(xiàng)目所必需的資質(zhì)和專業(yè)技術(shù)能力，一旦過(guò)程中稍有不滿，不做調(diào)查就按慣性思維“逢采必疑”。

二是競(jìng)標(biāo)失利引用不實(shí)資料質(zhì)疑。部分供應(yīng)商在競(jìng)標(biāo)失利后，不正視自身問(wèn)題，而是盯著對(duì)手的利潤(rùn)，抱著“有棗沒(méi)棗都要打三桿”的心態(tài)，將子虛烏有、隨意捏造、妄加揣測(cè)的結(jié)論隨意質(zhì)疑。待結(jié)果公告發(fā)布后，他們便立即提出諸如“從中標(biāo)金額看明顯存在串標(biāo)現(xiàn)象”“中標(biāo)人不滿足采購(gòu)技術(shù)參數(shù)”以及其他不痛不癢的問(wèn)題，但又無(wú)法提供任何事實(shí)依據(jù)或證明材料，甚至明顯抱有利用質(zhì)疑等救濟(jì)手段破壞正常采購(gòu)秩序的現(xiàn)象。

三是提供證據(jù)支撐“自殺式”質(zhì)疑。一些已中標(biāo)供應(yīng)商因前期投標(biāo)失誤而不能順利完成中標(biāo)任務(wù)，于是為掩蓋自身失誤便提供真實(shí)的證據(jù)材料，質(zhì)疑自己的投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，不應(yīng)通過(guò)符合性審查。也有一些供應(yīng)商在明知中標(biāo)無(wú)望的情況下，對(duì)自己的投標(biāo)文件或代理產(chǎn)品存在的非實(shí)質(zhì)性問(wèn)題提出質(zhì)疑，致使項(xiàng)目通過(guò)符合性審查的供應(yīng)商不足3家。

四是以非法手段取得證明材料進(jìn)行質(zhì)疑。非法手段取得證明材料，是指采取欺騙、強(qiáng)迫、威脅、利誘等手段取得相關(guān)所需的證明材料。實(shí)踐中，通常以質(zhì)疑人提交的材料是其依法不應(yīng)獲得，且質(zhì)疑人無(wú)法證明其取得該材料的方式合法作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。比如，質(zhì)疑人提交評(píng)審錄音證明采購(gòu)單位代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)發(fā)表傾向性言論，或者采取偷拍方式獲取競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的投標(biāo)（報(bào)價(jià)）文件等，就屬于以非法手段取得證明材料進(jìn)行質(zhì)疑。

五是不經(jīng)正規(guī)程序“無(wú)證”質(zhì)疑。在軍隊(duì)采購(gòu)實(shí)踐中，常常聽到代理機(jī)構(gòu)訴苦，被某供應(yīng)商糾纏，即該供應(yīng)商就采購(gòu)項(xiàng)目的同一糾紛事項(xiàng)通過(guò)多種渠道反復(fù)表達(dá)訴求。比如，質(zhì)疑、投訴、實(shí)名或匿名信件舉報(bào)、網(wǎng)上舉報(bào)、巡視信箱乃至行政復(fù)議、訴訟等，能用的手段全都用齊，但該提供的證據(jù)卻一點(diǎn)也沒(méi)見(jiàn)增多，有的甚至是完全沒(méi)有證據(jù)。

惡意質(zhì)疑的主要原因

隨著軍隊(duì)采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和正規(guī)化建設(shè)的不斷加強(qiáng)，軍隊(duì)采購(gòu)市場(chǎng)逐漸成為一些供應(yīng)商爭(zhēng)奪的“大蛋糕”。對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的小眾行業(yè)來(lái)說(shuō)，潛在供應(yīng)商數(shù)量本來(lái)就不多，能經(jīng)常參加軍隊(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的就更少。部分供應(yīng)商本身在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中相互就有矛盾，加上在采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中加深了積怨，便通過(guò)質(zhì)疑、投訴進(jìn)行明爭(zhēng)暗斗，期望以此排擠對(duì)手。有的甚至通過(guò)找各種錯(cuò)漏，試圖讓采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手處以行政處罰，從而擊垮對(duì)方。

一是采購(gòu)需求不合規(guī)。采購(gòu)需求是采購(gòu)活動(dòng)的源頭，包括采什么、為何采、采多少、何時(shí)采、怎樣采等。可以說(shuō)，采購(gòu)需求既是專家評(píng)審、合同簽訂和履約的重要依據(jù)，也是質(zhì)疑的焦點(diǎn)。有些采購(gòu)單位對(duì)所采購(gòu)物資或服務(wù)的專業(yè)缺乏了解，于是委托給個(gè)別供應(yīng)商或業(yè)內(nèi)人士編制采購(gòu)需求，從而導(dǎo)致采購(gòu)需求存在傾向性、排他性。也有些采購(gòu)單位在采購(gòu)需求編制階段未能深入市場(chǎng)廣泛收集信息，未對(duì)市場(chǎng)供需情況、價(jià)格走向等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，從而造成采購(gòu)需求定位不準(zhǔn)，存在設(shè)定與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的供應(yīng)商資質(zhì)、技術(shù)、商務(wù)條件等。還有些采購(gòu)單位為達(dá)到某種目的，在提報(bào)需求計(jì)劃時(shí)，存在信息不詳細(xì)、不齊全等問(wèn)題。

二是采購(gòu)文件編制差。采購(gòu)文件是明確采購(gòu)內(nèi)容、評(píng)審方法、資格條件、合同條款和投標(biāo)文件相應(yīng)格式等要求的指導(dǎo)性文件，也是投標(biāo)人編制投標(biāo)文件、評(píng)審委員會(huì)組織評(píng)審和采購(gòu)雙方簽訂采購(gòu)合同的依據(jù)，直接反映采購(gòu)項(xiàng)目的具體需求。然而，有些采購(gòu)單位存在采購(gòu)文件設(shè)置的門檻過(guò)高、特定條款太多、技術(shù)參數(shù)設(shè)置具有傾向性、內(nèi)容前后矛盾、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)表意不明等問(wèn)題。也有些代理機(jī)構(gòu)在編制采購(gòu)文件時(shí)一味地服從采購(gòu)單位的“特別”需要，設(shè)置不合常理的門檻、特定條款或者在技術(shù)參數(shù)上為特定供應(yīng)商量身定做，使采購(gòu)文件具有歧視性，排斥潛在供應(yīng)商，也容易產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，當(dāng)評(píng)審委員會(huì)推薦的評(píng)審結(jié)果并非采購(gòu)單位意向的供應(yīng)商時(shí)，有些采購(gòu)單位因無(wú)充分、合理的理由否定評(píng)審結(jié)果，便期望通過(guò)唆使其意向的供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑，并暗中對(duì)其提供各種支持，以達(dá)到使自己意向的供應(yīng)商中標(biāo)的目的。

三是評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織不力。采購(gòu)評(píng)審是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求評(píng)審專家不僅要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，而且要熟悉評(píng)審項(xiàng)目的行業(yè)現(xiàn)狀、技術(shù)情況等。然而，現(xiàn)實(shí)中能做到以上兩點(diǎn)的評(píng)審專家并不多。有的評(píng)審委員會(huì)為減少工作量，采用分工評(píng)審的方式，導(dǎo)致“一人出錯(cuò)、人人都錯(cuò)”，增加了質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。也有的評(píng)審專家在評(píng)審過(guò)程中遇到爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，并未盡到專家職責(zé)，選擇不發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)，造成評(píng)審隨意性大，進(jìn)而導(dǎo)致質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)增加。還有的評(píng)審專家由于個(gè)人專業(yè)問(wèn)題，出現(xiàn)隔行評(píng)審、“專家不?！钡葐?wèn)題。比如，對(duì)某一采購(gòu)項(xiàng)目不是按照正常的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)履行評(píng)審義務(wù)，產(chǎn)生的結(jié)果不能反映真實(shí)的情況，從而使該項(xiàng)目潛藏被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。此外，有些評(píng)審專家甚至搞“人際標(biāo)”“人情標(biāo)”，加上專業(yè)性不夠、評(píng)審不仔細(xì)，導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果出現(xiàn)錯(cuò)誤，也是引起質(zhì)疑的重要原因。

四是缺乏質(zhì)疑處理機(jī)制。一些供應(yīng)商不完全了解軍隊(duì)采購(gòu)的政策和程序，一旦不能中標(biāo)，就認(rèn)為自己的權(quán)益受到了侵害，便對(duì)一些與采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)（成交）結(jié)果無(wú)關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)疑。部分軍隊(duì)代理機(jī)構(gòu)自身不具備完善的質(zhì)疑處理機(jī)制，沒(méi)有專門的人員和力量來(lái)應(yīng)對(duì)質(zhì)疑，缺乏專業(yè)理論知識(shí)、處理技巧。筆者認(rèn)為，如果代理機(jī)構(gòu)不能依法、客觀、公正地處理質(zhì)疑，事項(xiàng)就容易被放大，最后容易升級(jí)為投訴或惡意質(zhì)疑，導(dǎo)致工作被動(dòng)。當(dāng)然，也有的代理機(jī)構(gòu)知曉供應(yīng)商的質(zhì)疑函不符合規(guī)定，于是當(dāng)面拒收。此舉容易激化矛盾，致使供應(yīng)商不再走質(zhì)疑流程，而是直接向監(jiān)管部門反映情況，或?qū)懶排e報(bào)、網(wǎng)上發(fā)帖制造輿論等，導(dǎo)致簡(jiǎn)單的事情復(fù)雜化。

五是維權(quán)意識(shí)逐步增強(qiáng)。近年來(lái)，供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，在一定程度上有利于解決采購(gòu)過(guò)程中的違法違規(guī)行為。但實(shí)踐中，還有部分供應(yīng)商對(duì)軍隊(duì)采購(gòu)法規(guī)和流程缺乏了解，同時(shí)存在心理失衡，試圖利用法律賦予的權(quán)利來(lái)尋求自身利益。在部分供應(yīng)商看來(lái)，花費(fèi)人力、物力參與采購(gòu)活動(dòng)，理所當(dāng)然應(yīng)該得到回報(bào)。但筆者認(rèn)為，如果對(duì)采購(gòu)求勝心理認(rèn)識(shí)不足，加上代理機(jī)構(gòu)解釋服務(wù)工作不到位，容易導(dǎo)致“故意式”“自殺式”“生氣式”“賭氣式”和“報(bào)復(fù)式”質(zhì)疑，使惡意質(zhì)疑成為可能。

（作者單位：海軍后勤部采購(gòu)服務(wù)站、聯(lián)勤保障部隊(duì)）

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