探索零基預(yù)算背景下政府采購經(jīng)費(fèi)管理改革方向

【探討與爭鳴】

探索零基預(yù)算背景下政府采購經(jīng)費(fèi)管理改革方向

■ 鄧微子 李松華

在推行零基預(yù)算的背景下，項(xiàng)目預(yù)算成為政府采購經(jīng)費(fèi)管理的基本方法。從某種意義上說，政府采購經(jīng)費(fèi)管理主要是對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理。在當(dāng)前過緊日子的形勢下，探索項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制及其發(fā)展方向，充分挖掘經(jīng)費(fèi)管理效益，對于深化政府采購制度改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

機(jī)制探索

政府采購項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制主要是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和責(zé)權(quán)劃分，是決定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理成效的基礎(chǔ)性因素。筆者認(rèn)為，依據(jù)不同的項(xiàng)目類型、投資規(guī)模，可探索對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理采取以下幾種模式：經(jīng)常性項(xiàng)目依托現(xiàn)行部門管理，中小型項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目組管理，大型項(xiàng)目實(shí)行專設(shè)機(jī)構(gòu)管理。

——對經(jīng)常性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)行部門管理機(jī)制。經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目主要是年度預(yù)算需要經(jīng)常安排的一般經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，如會議、活動等，主要依托現(xiàn)行管理部門，按照職責(zé)分工進(jìn)行管理。

項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)是指掌管和決定項(xiàng)目是否立項(xiàng)、是否納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)。按現(xiàn)行管理體制，這里主要是指各級黨委。決策機(jī)構(gòu)具有對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理負(fù)全責(zé)，并具有檢查權(quán)、處置權(quán)。

一般項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與提出機(jī)構(gòu)是一致的，通常是擔(dān)負(fù)任務(wù)的具體事業(yè)部門。項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有對項(xiàng)目的提出、論證、建議權(quán)，以及在執(zhí)行過程中的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)。經(jīng)常性項(xiàng)目通常不需要另行論證，可由事業(yè)部門根據(jù)任務(wù)需要提出，經(jīng)財務(wù)部門預(yù)算審查后報黨委批準(zhǔn)。

經(jīng)常性項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)是各級財務(wù)部門。財務(wù)部門應(yīng)具有對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算建議權(quán)、資金控制權(quán)、開支監(jiān)督權(quán)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算報批、資金撥付、支出審核等工作。

項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是指各級審計部門，對經(jīng)常性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行專門監(jiān)督。經(jīng)常性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用情況的監(jiān)督主要體現(xiàn)在日常預(yù)算經(jīng)費(fèi)審計之中，必要時開展專項(xiàng)審計。

——對中小型項(xiàng)目的項(xiàng)目組管理機(jī)制。相較于經(jīng)常性項(xiàng)目，中小型項(xiàng)目具有項(xiàng)目投資較大、持續(xù)時間較長、管理要求較高和項(xiàng)目相對重要等特點(diǎn)。因此，由設(shè)立的臨時性項(xiàng)目組對項(xiàng)目進(jìn)行全面管理，是中小型項(xiàng)目管理的主要模式。

中小型項(xiàng)目通常由事業(yè)部門依據(jù)任務(wù)需要提出需求，并對項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行論證，報具有項(xiàng)目決策權(quán)的機(jī)構(gòu)審查。項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)認(rèn)為具備相應(yīng)的立項(xiàng)條件后，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)可委托有關(guān)專業(yè)部門組織進(jìn)一步論證，或要求主辦部門成立臨時項(xiàng)目組以及經(jīng)費(fèi)管理小組，正式啟動項(xiàng)目決策管理程序。

項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理小組是項(xiàng)目管理的重要職能機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目主辦部門負(fù)責(zé)組建、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)部門人員組成，通常包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、主辦部門財務(wù)人員和專職財務(wù)部門人員等。其主要任務(wù)是在項(xiàng)目論證、立項(xiàng)報批的基礎(chǔ)上履行預(yù)算編制、資金保障、支出管理、效益考評等職責(zé)，確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的科學(xué)分配與合理使用。筆者認(rèn)為，該小組可采用靈活的運(yùn)作方式，即小組成員平時在原工作崗位，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人召集并處理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理事宜。

以項(xiàng)目組為核心的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，其資金保障仍需依托現(xiàn)有財務(wù)部門。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審查、報批等按照統(tǒng)一的規(guī)程運(yùn)作，但項(xiàng)目的預(yù)算、支出管理等具體工作則由經(jīng)費(fèi)管理小組承辦。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通常由主辦事業(yè)部門人員擔(dān)任，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理使用應(yīng)由主辦事業(yè)部門牽頭，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的借款、結(jié)算、報銷和核算等具體管理工作則由事業(yè)部門的指定人員和專職財務(wù)部門的分工人員合作完成。

——對大型項(xiàng)目的專設(shè)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制。大型項(xiàng)目主要是指投資規(guī)模大、持續(xù)時間長、涉及單位多、管理難度高的工程和科研等項(xiàng)目。通常由設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)對項(xiàng)目的論證、建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用。

大型項(xiàng)目可由與項(xiàng)目有關(guān)的事業(yè)部門上報需求報告，也可由有關(guān)科研機(jī)構(gòu)以研究報告的形式提出立項(xiàng)建議。決策機(jī)構(gòu)在審查立項(xiàng)報告后，委托有關(guān)事業(yè)部門或獨(dú)立的科研機(jī)構(gòu)組成專門的項(xiàng)目論證組，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)方案和經(jīng)費(fèi)需求論證，為項(xiàng)目投資決策提供科學(xué)依據(jù)。因此，大型項(xiàng)目的投資是在科學(xué)、規(guī)范的基礎(chǔ)上決策的。其決策權(quán)往往集中在高層決策機(jī)關(guān)，但項(xiàng)目論證具有實(shí)質(zhì)性意義。這是大型項(xiàng)目決策區(qū)別于經(jīng)常性項(xiàng)目和中小型項(xiàng)目的重要特征。

大型項(xiàng)目的重要性決定了設(shè)立專門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門是必不可少的。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門主要是在項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的保障和管理任務(wù)，負(fù)責(zé)立項(xiàng)后項(xiàng)目預(yù)算報批、賬戶開設(shè)、經(jīng)費(fèi)核算、支出管理、經(jīng)費(fèi)決算、效益評估等一系列與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有關(guān)的管理工作，相當(dāng)于項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的專設(shè)財務(wù)部門。項(xiàng)目投資總額一經(jīng)項(xiàng)目投資決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案編制年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，申請項(xiàng)目撥款，建立賬簿進(jìn)行會計核算。對于一些特殊項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門還需依據(jù)統(tǒng)一的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，制定本項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的具體實(shí)施細(xì)則，規(guī)范項(xiàng)目內(nèi)部各具體業(yè)務(wù)部門經(jīng)費(fèi)借款、審批、結(jié)算、報銷等財務(wù)行為。

大型項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理部門具有與財務(wù)部門相同的職能，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用、管理及效益。在兩種不同的管理體制下，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門與項(xiàng)目決策管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系有所不同。一種是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門隸屬于項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；另一種是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門作為項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)財務(wù)部門的派出機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理上相對獨(dú)立，對決策機(jī)構(gòu)及其財務(wù)部門負(fù)責(zé)。為便于獨(dú)立管理和專門負(fù)責(zé)，通常采取經(jīng)費(fèi)管理部門隸屬于項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的形式實(shí)施管理。

改革方向

對現(xiàn)行的政府采購項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制進(jìn)行改革，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照嚴(yán)格項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和提高經(jīng)費(fèi)使用效益的總要求，與現(xiàn)行零基預(yù)算制度相適應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)“論證科學(xué)、管理規(guī)范、全程監(jiān)管”的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)。

——切實(shí)加強(qiáng)政府采購項(xiàng)目需求管理。全面落實(shí)《政府采購需求管理辦法》要求，督促采購人按照“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全采購需求管理制度，細(xì)化工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確崗位權(quán)限和職責(zé)，建立采購需求審查工作機(jī)制。采購人可以自行組織采購需求調(diào)查、確定采購需求和編制采購實(shí)施計劃，也可以委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)開展。委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)的，應(yīng)簽訂委托協(xié)議，明確各方的職責(zé)分工和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并提前做好相關(guān)費(fèi)用的預(yù)算。采購人對采購需求和采購實(shí)施計劃的編制負(fù)有主體責(zé)任，包括第三方機(jī)構(gòu)采購需求管理結(jié)果的確認(rèn)。主管預(yù)算單位要切實(shí)擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)本部門采購需求管理工作的職責(zé)，加強(qiáng)對所屬預(yù)算單位的督促、指導(dǎo)和監(jiān)督。

在落實(shí)需求管理時，還應(yīng)注意以下三點(diǎn)：一是穩(wěn)步推進(jìn)。通過加強(qiáng)對采購項(xiàng)目全生命周期的管控，前置成本管控與風(fēng)險意識。從項(xiàng)目前期的采購需求確定、采購文件編制，到采購活動實(shí)施、合同簽訂及履約執(zhí)行，再到后期的績效評價，要將風(fēng)險防控貫穿全過程，有效提高資金使用效益。二是確保效能。采購文件應(yīng)準(zhǔn)確、全面地反映采購標(biāo)的的質(zhì)量要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少因采購文件不合理而引發(fā)的質(zhì)疑、投訴。三是促進(jìn)公平。降低供應(yīng)商參與政府采購活動的交易成本，讓符合條件的供應(yīng)商都有機(jī)會參與政府采購活動，促進(jìn)市場的公平、良性競爭，提高政府采購的透明度和公信力。

——有效確保政府采購項(xiàng)目獨(dú)立核算。一是完善現(xiàn)有的會計核算制度。調(diào)整會計科目設(shè)置，會計部門要在經(jīng)費(fèi)科目下按具體的項(xiàng)目進(jìn)行會計核算，并根據(jù)確定的預(yù)算指標(biāo)記貸方，屬于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支范圍的經(jīng)費(fèi)支出記借方。經(jīng)費(fèi)決算也要具體到每個預(yù)算項(xiàng)目，在經(jīng)費(fèi)科目下按具體預(yù)算項(xiàng)目的開支上報決算，以便考察分析項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理情況。二是規(guī)范項(xiàng)目的預(yù)算編報程序。在維持性經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化供應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照分級負(fù)責(zé)原則，哪一級的項(xiàng)目由哪一級辦理和負(fù)責(zé)。各級上報的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求必須按照嚴(yán)格的論證程序，經(jīng)各級組織專門的項(xiàng)目評估并簽署意見后逐級上報，以保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求編報的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

——精準(zhǔn)實(shí)施政府采購項(xiàng)目績效評價。在合理劃分項(xiàng)目權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，按照“誰承辦誰負(fù)責(zé)、誰投資誰監(jiān)督”的要求，明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決策機(jī)構(gòu)、承辦機(jī)構(gòu)和財務(wù)部門在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效評價中的職責(zé)。逐步形成政府采購項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度體系，制定績效管理工作流程，細(xì)化績效評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范第三方參與績效評價。建立“部門職責(zé)—工作任務(wù)—項(xiàng)目目標(biāo)”的績效目標(biāo)體系，構(gòu)建“全面自評、部分復(fù)核、重點(diǎn)評價”的績效評價機(jī)制，建設(shè)“調(diào)整、整改、報告、公開、問責(zé)”的綜合應(yīng)用模式。必要時，還可設(shè)立重大項(xiàng)目稽查辦公室，專門負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績效評價。同時，以數(shù)字財政建設(shè)為依托，逐步推進(jìn)政府采購項(xiàng)目績效管理數(shù)字化，不斷提升項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理能力的數(shù)字化、智能化水平。

（作者單位分別為中國農(nóng)業(yè)銀行廣州海珠支行、廣東省廣州市財政局）

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