【十年•論法】統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“說(shuō)”出法律實(shí)效

【十年•論法】

2012年,《政府采購(gòu)法》步入實(shí)施后的第十個(gè)年頭。

十年，對(duì)于這部法的貫徹和實(shí)施逐步由淺入深；十年，關(guān)于這部法的認(rèn)識(shí)和思考?xì)v久彌新。

十年，這部法給政府采購(gòu)實(shí)踐帶來(lái)了諸多改變，但同時(shí)也接受著實(shí)踐的檢驗(yàn)和砥礪。

任何一部法律都不可能生來(lái)盡善盡美；任何一部法律都需要在實(shí)踐的動(dòng)態(tài)調(diào)整中不斷優(yōu)化。因此，我們有進(jìn)一步總結(jié)和探討的理由，以放大其優(yōu)點(diǎn)，改進(jìn)其不足，填補(bǔ)其空白。

請(qǐng)您，打開思維的匣子，拿起筆，寫出自己的所思所想，不論是千字，還是萬(wàn)言，也不論是贊美，還是批評(píng)。

“十年•論法”期待您的關(guān)注和參與。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“說(shuō)”出法律實(shí)效

——《政府采購(gòu)法》施行效果的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

章輝

我國(guó)《政府采購(gòu)法》于2003年1月1日起施行，其立法宗旨體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多個(gè)層面?？疾臁墩少?gòu)法》施行以來(lái)，政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等方面預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度，可以作為評(píng)判《政府采購(gòu)法》的立法預(yù)期是否達(dá)到、政府采購(gòu)是否在預(yù)期的軌道上運(yùn)行、《政府采購(gòu)法》是否存在自身局限性的重要依據(jù)。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，以2002-2009年我國(guó)政府采購(gòu)的官方數(shù)據(jù)為依據(jù)，分別從規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金使用效益和推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)健康發(fā)展等3個(gè)方面，具體分析《政府采購(gòu)法》施行的效果。

規(guī)范政府采購(gòu)行為的效果分析

《政府采購(gòu)法》旨在規(guī)范的政府采購(gòu)行為主要包括：政府采購(gòu)預(yù)算、政府采購(gòu)模式、政府采購(gòu)方式和政府采購(gòu)合同。

1.關(guān)于政府采購(gòu)預(yù)算

《政府采購(gòu)法》在預(yù)算編制及其程序和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范，涉及的相關(guān)條款有：負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總（第三十三條）；政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行（第六條）；采購(gòu)人對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，不委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)的，由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金（第七十四條）。

為考察《政府采購(gòu)法》在規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算方面的效果，本文選取政府采購(gòu)資金來(lái)源中預(yù)算內(nèi)資金占比和政府采購(gòu)合同金額中財(cái)政直接支付占比這兩個(gè)指標(biāo)。如表1所示，在2003-2009年，政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)資金比重總體處于不斷提高的趨勢(shì)，其中，2009年較2003年提高了10.14個(gè)百分點(diǎn)，較《政府采購(gòu)法》施行的前一年2002年提高了8.07個(gè)百分點(diǎn)；而財(cái)政直接支付比重卻沒(méi)有表現(xiàn)出提高的趨勢(shì)。在2003-2009年間，2009年財(cái)政直接支付比重最低，為35.25%?？梢姡鸵?guī)范政府采購(gòu)預(yù)算而言，《政府采購(gòu)法》施行效果并不顯著。

究其原因，筆者認(rèn)為，一方面，《政府采購(gòu)法》雖然提出“應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出”，但并沒(méi)有對(duì)編制政府采購(gòu)預(yù)算做出明確規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)所有政府采購(gòu)資金必須納入政府采購(gòu)預(yù)算做出要求；另一方面，《政府采購(gòu)法》中對(duì)于政府采購(gòu)合同的資金支付方式?jīng)]有做出規(guī)定。正是由于《政府采購(gòu)法》在采購(gòu)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行這兩方面的約束不明或缺位，導(dǎo)致其對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算的效果不顯著。

2.關(guān)于政府采購(gòu)模式

我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的模式?！墩少?gòu)法》規(guī)定：納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)（第七條）；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)（第十八條）；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)（第十八條）。

《政府采購(gòu)法》之所以對(duì)自行采購(gòu)設(shè)置較高門檻，是因?yàn)榧胁少?gòu)（包括政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)）更有利于貫徹政府采購(gòu)公開、透明的原則，更有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益，更有利于對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)控。在2002-2009年間，集中采購(gòu)的比重在逐年提高，2009年達(dá)到86.97%，比《政府采購(gòu)法》施行的前一年2002年提高了13.97個(gè)百分點(diǎn)，比《政府采購(gòu)法》施行當(dāng)年提高了8.17個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步考察集中采購(gòu)中的政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)占當(dāng)年采購(gòu)金額的比重，2009年與2003年相比，政府集中采購(gòu)比重提高了7.11個(gè)百分點(diǎn)，部門集中采購(gòu)比重提高了1.02個(gè)百分點(diǎn)?？梢?，集中采購(gòu)比重的提高，主要來(lái)自政府集中采購(gòu)比重的上升。此外，考察不同采購(gòu)范圍中分散采購(gòu)金額占當(dāng)年采購(gòu)金額的比重，服務(wù)類分散采購(gòu)比重最低，且各年份間較穩(wěn)定（1%左右）；工程類分散采購(gòu)比重最高，逐年下降幅度也最大（從2003年的11.25%下降到2009的6.52%）。

綜合以上分析，《政府采購(gòu)法》施行對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)模式取得了較好的效果，尤其是在強(qiáng)化政府集中采購(gòu)方面，成效尤為顯著；但由于政府采購(gòu)中規(guī)模較大的工程類招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目并沒(méi)有納入《政府采購(gòu)法》的約束范圍，從而又限制了《政府采購(gòu)法》規(guī)范政府采購(gòu)模式效果的進(jìn)一步發(fā)揮。

3.關(guān)于政府采購(gòu)方式

在《政府采購(gòu)法》規(guī)定的5種采購(gòu)方式中，公開招標(biāo)方式無(wú)論是在透明度上，還是在程序上，都是最富有競(jìng)爭(zhēng)力的，也最能體現(xiàn)公開、公正和公平的原則，因此，公開招標(biāo)方式的風(fēng)險(xiǎn)程度也最低。雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定了每種采購(gòu)方式的適用范圍，但并非不可變通。在特殊情況下，變通政府采購(gòu)方式正是提高采購(gòu)資金使用效益和充分發(fā)揮政府采購(gòu)功能的客觀要求。但政府采購(gòu)方式的可變通性也可能會(huì)為政府采購(gòu)當(dāng)事人謀取部門或個(gè)人利益打開方便之門。也正是為防范該類風(fēng)險(xiǎn)，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定：公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式（第二十六條）；采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購(gòu)（第二十八條）。

為分析《政府采購(gòu)法》在規(guī)范政府采購(gòu)方式方面的施行效果，本文選取了公開招標(biāo)比重和各類政府采購(gòu)方式年度比重兩個(gè)指標(biāo)。在2002-2009年間，公開招標(biāo)比重呈現(xiàn)不斷提高的趨勢(shì)，由2002年的48.04%提高到2009年的75.22%；其中，2009年公開招標(biāo)比重比2003年提高了17.99個(gè)百分點(diǎn)。可見，就“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”而言，《政府采購(gòu)法》施行效果顯著。但考察政府采購(gòu)方式各年度比重指標(biāo)，在2003-2005年間，詢價(jià)是僅次于公開招標(biāo)的第二大采購(gòu)方式，2006年以后，詢價(jià)成為第三大采購(gòu)方式；競(jìng)爭(zhēng)性談判在2006年以后取代了詢價(jià)成為第二大采購(gòu)方式；單一來(lái)源采購(gòu)比重則在2008年以后超過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)，成為第四大采購(gòu)方式。結(jié)合不同政府采購(gòu)方式的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和風(fēng)險(xiǎn)程度，一般而言，就競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度來(lái)說(shuō)，公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度最大，接下來(lái)是邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)，單一來(lái)源采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度最??；就風(fēng)險(xiǎn)程度而言，則剛好相反，單一來(lái)源采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度最高，接下來(lái)是詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和邀請(qǐng)招標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)程度最低的是公開招標(biāo)。因此，在政府采購(gòu)方式選擇中，應(yīng)嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)程度高、競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度小的采購(gòu)方式，盡可能選擇風(fēng)險(xiǎn)程度低、競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度大的采購(gòu)方式。由此可見，在政府采購(gòu)方式選擇方面，從嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)考量，我國(guó)《政府采購(gòu)法》的施行效果并不顯著。

提高采購(gòu)資金使用效益的效果分析

提高采購(gòu)資金的使用效益，通常被認(rèn)為是實(shí)施政府采購(gòu)的主要目標(biāo)之一，而用來(lái)反映政府采購(gòu)資金使用效益的指標(biāo)一般是政府采購(gòu)資金節(jié)約率，以及與此相關(guān)的政府采購(gòu)資金節(jié)約額。

在2003-2009年間，我國(guó)政府采購(gòu)資金節(jié)約率除2006年較2005年回落外，其他年份均較上一年度有所提高。在《政府采購(gòu)法》施行的最初7年間，政府采購(gòu)資金平均節(jié)約率為11.08%，累計(jì)節(jié)約政府采購(gòu)資金3586.1億元。進(jìn)一步分析不同政府采購(gòu)范圍的年度資金節(jié)約率（見表2），在2003-2006年間，服務(wù)類政府采購(gòu)資金節(jié)約率最高，其次分別為工程類和貨物類；在2007-2009年間，工程類政府采購(gòu)資金節(jié)約率最高，其次分別為貨物類和服務(wù)類；如果與《政府采購(gòu)法》施行的前一年2002年比較，在2003-2009年的7年間，貨物類政府采購(gòu)資金節(jié)約率有2個(gè)年度高于2002年的水平，工程類政府采購(gòu)資金節(jié)約率有4個(gè)年度高于2002年的水平，服務(wù)類政府采購(gòu)資金節(jié)約率均低于2002年的水平。

綜合以上分析，我國(guó)《政府采購(gòu)法》施行對(duì)提高政府采購(gòu)資金使用效益的總體效果較好，但對(duì)于服務(wù)類和貨物類的政府采購(gòu)，仍有待進(jìn)一步貫徹《政府采購(gòu)法》，通過(guò)發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益，充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)資金的使用效益。

推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)健康發(fā)展的效果分析

推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)健康發(fā)展，是施行《政府采購(gòu)法》在經(jīng)濟(jì)層面的另一個(gè)重要目標(biāo)。為考察《政府采購(gòu)法》的施行在推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)健康發(fā)展方面的效果，本文選取市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)開放等3個(gè)觀測(cè)點(diǎn)。

1.政府采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)模

在2003-2009年間，我國(guó)政府采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)模從1659.4億元增加到7413.2億元，其中，2009年的政府采購(gòu)規(guī)模是《政府采購(gòu)法》施行前一年的7.34倍；政府采購(gòu)金額占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，由2002年的4.58%提高到2009年的9.8%，提高了5.22個(gè)百分點(diǎn)。如果考察政府采購(gòu)金額占當(dāng)年財(cái)政支出比重的變化軌跡，在2006年以后，政府采購(gòu)金額占當(dāng)年財(cái)政支出的比重并未延續(xù)《政府采購(gòu)法》施行初期的快速上升趨勢(shì)，而是出現(xiàn)了下滑和基本停滯，以致2009年政府采購(gòu)金額占當(dāng)年財(cái)政支出的比重要低于2006年5.1個(gè)百分點(diǎn)。如果將我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模與其他國(guó)家相比，經(jīng)合組織 （OECD）各級(jí)政府采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)支出占GDP的19.96%，非OECD國(guó)家的這一比例為14.48%，而我國(guó)政府采購(gòu)支出在2009年僅為GDP的2.21%。

可見，無(wú)論是根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)金額占當(dāng)年財(cái)政支出比重的變化趨勢(shì)，還是與其他國(guó)家相比，就擴(kuò)大政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模而言，我國(guó)《政府采購(gòu)法》施行的效果并不顯著。

2.政府采購(gòu)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

政府采購(gòu)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)可以從政府采購(gòu)范圍和政府采購(gòu)主體兩方面考察。

從政府采購(gòu)范圍的劃分看，隨著工程類采購(gòu)逐步納入政府采購(gòu)的管理范圍，《政府采購(gòu)法》施行初期的貨物類采購(gòu)占主體的格局已發(fā)生改變，并且在2006年，工程類采購(gòu)比重已首次超過(guò)貨物類采購(gòu)比重；但服務(wù)類采購(gòu)比重基本沒(méi)有變化。這說(shuō)明《政府采購(gòu)法》的施行，雖然促進(jìn)了政府采購(gòu)范圍的多元化，但在不同采購(gòu)范圍協(xié)調(diào)發(fā)展方面的效果不顯著。

從政府采購(gòu)主體的劃分看，《政府采購(gòu)法》施行以來(lái)，中央政府采購(gòu)規(guī)模比重在逐年下降，由2003年的15.85%下降到2009年8.37%，比《政府采購(gòu)法》施行的前一年降低了13.59個(gè)百分點(diǎn)。如果與OECD國(guó)家中央政府實(shí)體的采購(gòu)支出約占政府采購(gòu)總額的1/3相比，我國(guó)中央政府采購(gòu)規(guī)模比重明顯偏低。究其原因，筆者認(rèn)為，一方面可能與我國(guó)自上而下的財(cái)政支出改革次序有關(guān)；另一方面，與我國(guó)財(cái)政體制關(guān)于中央與地方財(cái)政支出的責(zé)任劃分有關(guān)。但就《政府采購(gòu)法》的施行效果而言，其在推動(dòng)地方政府采購(gòu)實(shí)踐方面效果顯著。

3.政府采購(gòu)的市場(chǎng)開放

政府采購(gòu)的市場(chǎng)開放包括國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開放與國(guó)際市場(chǎng)開放。關(guān)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開放方面，《政府采購(gòu)法》第五條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)”。關(guān)于國(guó)際市場(chǎng)開放方面，《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有積極應(yīng)對(duì)的條款，而孤立的關(guān)于“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”（第十條）的規(guī)定，雖然含有保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的立法預(yù)期，卻有可能不利于民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大和分享國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的份額。

囿于現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)的可得性，本文無(wú)法考察《政府采購(gòu)法》施行對(duì)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的效果；但根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)中進(jìn)口合同授予比重的部分?jǐn)?shù)據(jù)分析（見表3），我國(guó)政府采購(gòu)中進(jìn)口合同授予的比重大體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2009年比2003年降低了2.67個(gè)百分點(diǎn)，即使在進(jìn)口合同授予比重最高的年份2003年，也僅為5.89%。比較不同采購(gòu)范圍，服務(wù)類政府采購(gòu)進(jìn)口合同授予比重最低。而根據(jù)OECD2002年關(guān)于政府采購(gòu)市場(chǎng)及其開放規(guī)模的研究報(bào)告，1998年全球政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模約為5.55萬(wàn)億美元，其中向國(guó)際貿(mào)易開放的政府采購(gòu)規(guī)模約2.08萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全球GDP的7.1%、世界貨物和服務(wù)貿(mào)易總額的30.1%?？梢?，我國(guó)《政府采購(gòu)法》的施行在政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)開放方面沒(méi)有取得效果，同時(shí)也喪失了融入國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的巨大利益。實(shí)際上，《政府采購(gòu)法》是在我國(guó)加入WTO之后施行的，我國(guó)政府在2001年入世時(shí)承諾：中國(guó)有意成為GPA協(xié)議的締約方，在條件成熟時(shí)開放本國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。如此看來(lái)，在政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)開放的條件準(zhǔn)備方面，《政府采購(gòu)法》的施行沒(méi)有為我國(guó)加入GPA發(fā)揮應(yīng)有的作用。(作者單位:上海金融學(xué)院財(cái)政系)