曾慶洪:關(guān)注汽車自主創(chuàng)新和食品安全監(jiān)管

關(guān)于完善我國食品安全監(jiān)管體制的建議

一、背景

食品質(zhì)量與安全關(guān)系到人類健康、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。食品危害以及食源性疾病作為一個重要的全球性公共衛(wèi)生問題，一直倍受社會關(guān)注。

近年來，我國食品安全事件屢屢發(fā)生，如進(jìn)口毒燕窩、上海“染色饅頭”、湖北“毒生姜”、遼寧毒豆芽、重慶毒花椒、安徽阜陽奶粉、上海瘦肉精、河北紅心鴨蛋、多寶魚檢出禁用獸藥、三鹿奶粉“三聚氰胺”等，暴露出我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在著體系不完整、內(nèi)容不全面以及要素重復(fù)等問題。

隨著金融風(fēng)暴、社會和人口結(jié)構(gòu)以及食品加工方式和消費模式的變化、食品供應(yīng)源和污染源更多更復(fù)雜，食品安全越來越趨向于國際化。“運動型”政府治理模式、“矩陣型”社會管理模式、“馬后炮”式執(zhí)法模式已經(jīng)難以適應(yīng)我國食品安全監(jiān)管發(fā)展的需要了，同時，政府、企業(yè)、消費者三者相互博弈，使得食品安全監(jiān)管工程更趨復(fù)雜，影響因素多，監(jiān)管難度大，形勢嚴(yán)峻，任重道遠(yuǎn)。

二、國際經(jīng)驗及中國現(xiàn)狀

國際上代表食品安全先進(jìn)水平的國家主要有美國、日本、歐盟、加拿大等，他們在食品安全方面制定了與本國國情相適應(yīng)的監(jiān)管制度，并嚴(yán)格依法實施監(jiān)管，取得了較好的效果。

（一）發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體制的模式。

目前，世界上食品安全監(jiān)管主要有三種模式：以美國、日本為代表的多部門共同負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管體制；以歐盟為代表的由一個獨立部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的食品安全監(jiān)管體制；以加拿大為代表的由一個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制。

（二）發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體制的主要特征。

1. 科學(xué)主導(dǎo)，風(fēng)險管理。

發(fā)達(dá)國家的科技水平居于世界領(lǐng)先地位，科學(xué)理念深入人心，也滲透在每一個行政管理領(lǐng)域，而在食品安全管理方面，更是以“科學(xué)主導(dǎo)”為基本原則。同時，發(fā)達(dá)國家還在食品監(jiān)管領(lǐng)域建立風(fēng)險管理機(jī)制，運用風(fēng)險評估、風(fēng)險防范和風(fēng)險交流的手段進(jìn)行監(jiān)管。風(fēng)險評估就是應(yīng)用科學(xué)手段檢驗食品中是否含有對人類健康不利的因素，分析其影響的范圍、時間、人群和程度；風(fēng)險防范就是為了防范食品安全風(fēng)險而采取的一系列科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定；風(fēng)險交流，就是通過有效的信息發(fā)布和傳播，使公眾健康免于受到不安全食品的危害。

2. 法制健全，執(zhí)法規(guī)范。

健全的法律體系是食品安全的根本保障，也是監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了可靠的依據(jù)。并在執(zhí)法中須遵循以下幾項原則：一是只有安全衛(wèi)生的食品才可以在市場上銷售；二是食品質(zhì)量安全方面的協(xié)調(diào)決策應(yīng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上；三是政府有強(qiáng)制責(zé)任；四是要求食品生產(chǎn)者、銷售商及其他人遵守相關(guān)法律；五是協(xié)調(diào)過程對公眾是透明的并且是可以參與的。

3. 統(tǒng)一管理，全程監(jiān)控。

職能整合、統(tǒng)一管理是發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的一個顯著特征。目前在歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，食品安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運作的架構(gòu)，不少國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高食品安全監(jiān)管的效率。全程監(jiān)控是發(fā)達(dá)國家食品安全管理的一個重要原則，在產(chǎn)前，對食品生產(chǎn)加工的投入品，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入品，如農(nóng)藥、飼料添加劑、動物疫苗實施嚴(yán)格的控制；在產(chǎn)中，制定了危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)等生產(chǎn)規(guī)程指導(dǎo)食品的生產(chǎn)，從而將食品的有害物質(zhì)降到最低；在產(chǎn)后，重視對消費者食品安全衛(wèi)生知識的教育，增強(qiáng)公眾的食品安全意識。同時，建立先進(jìn)的食源性疾病監(jiān)測系統(tǒng)，為食品安全監(jiān)管提供有效監(jiān)控。

4. 分工明確，職責(zé)清晰。

發(fā)達(dá)國家的立法較為細(xì)致，操作性較強(qiáng)，執(zhí)法主體分工明確，權(quán)責(zé)分明，且有一套協(xié)調(diào)配套的機(jī)制，各級職能部門按照法律規(guī)定和各自的職責(zé)范圍行使管理權(quán)限，各司其職，各盡其責(zé)，相互協(xié)作。違法者不僅要承擔(dān)對于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。

5. 標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，措施完備。

發(fā)達(dá)國家對食品的生產(chǎn)、流通、消費各個環(huán)節(jié)均制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并予以強(qiáng)制執(zhí)行。不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)或未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的食品不得上市，還要受到相應(yīng)處罰。這些標(biāo)準(zhǔn)包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，對食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制，對產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以及對加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等。為保證制定的標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和領(lǐng)先地位，各發(fā)達(dá)國家都在相關(guān)的研究部門配備了大量的科學(xué)家，并給予充足的經(jīng)費支持。

6. 信息公開，公眾參與。

建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息，及時通報不合格食品的召回信息，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機(jī)構(gòu)的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，體現(xiàn)民生問題民主決策的精神，如在制定相關(guān)法律法規(guī)時充分聽取公眾意見，有關(guān)食品安全的問題可以在互聯(lián)網(wǎng)上展開討論，歐盟食品安全管理局還負(fù)責(zé)與消費者就食品安全問題直接對話。

（三）我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題。

1. 我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不足。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國食品安全管理部門的職責(zé)劃分更多地依賴政府調(diào)整。從實踐情況來看，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管部門、監(jiān)管環(huán)節(jié)太多，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)等消費環(huán)節(jié)，海關(guān)部門負(fù)責(zé)食品進(jìn)出口環(huán)節(jié)，商務(wù)部門負(fù)責(zé)食品供應(yīng)行業(yè)，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)管，造成政出多門，多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，監(jiān)管資源分散，部門之間相互制約、相互扯皮的情況時有發(fā)生，食品安全監(jiān)管經(jīng)常出現(xiàn)錯位、越位、缺位的問題，難以形成合力，不能發(fā)揮高效、統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全監(jiān)管效能。同時，各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律法規(guī)及部門規(guī)章不統(tǒng)一，執(zhí)行的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)不一致，一些地方食品安全執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，容易造成地方保護(hù)、部門保護(hù)現(xiàn)象。另外，食品安全監(jiān)管資源浪費嚴(yán)重，由于多頭執(zhí)法，各食品安全執(zhí)法部門的人員、設(shè)備及監(jiān)測檢驗設(shè)施不足，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，執(zhí)法設(shè)備重復(fù)購置等現(xiàn)象較為普遍。

2. 我國食品安全監(jiān)管法律體系的缺陷。

我國食品安全法律相應(yīng)滯后，據(jù)初步統(tǒng)計，1949年至今，我國部級以上機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及各類規(guī)范性文件多達(dá)840篇，雖然已形成了食品安全監(jiān)管法律體系，但由于監(jiān)督體制不順，不同的部門強(qiáng)調(diào)各自依照的法律法規(guī)，部門行政法規(guī)之間難免相互沖突、相互制約，使法律法規(guī)的實施大打折扣。一些法律法規(guī)多年未予修改，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和食品安全監(jiān)管的形勢，難以將分散的執(zhí)法資源有機(jī)整合，對從農(nóng)田到餐桌進(jìn)行全程管理，從而出現(xiàn)監(jiān)管上的盲區(qū)和誤區(qū)。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，我國與發(fā)達(dá)國家也存在著較大差距。主要表現(xiàn)為食品安全標(biāo)準(zhǔn)政出多門、相互矛盾，總體技術(shù)水平偏低，與國際標(biāo)準(zhǔn)不接軌，檢測手段落后等問題，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

3. 我國食品安全管理理念的差距。

發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全監(jiān)控，形成政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、消費者共同參與的監(jiān)管模式。監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。我國傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管更多地傾向于事后，當(dāng)發(fā)生食品安全事件，或先從國外媒體或科研機(jī)構(gòu)傳出食品安全問題時，再進(jìn)行調(diào)查處置和專項整治，習(xí)慣于運動式、突擊式檢查。只有將監(jiān)管的關(guān)口前移，樹立基于科學(xué)、風(fēng)險分析、全程管理的理念，才能在食品安全管理上占據(jù)主動地位，并在建立社會信用制度和加強(qiáng)對公眾食品安全教育方面采取積極措施。

4. 我國食品安全監(jiān)管對象的差別。

在發(fā)達(dá)國家，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和社會信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴(yán)厲，幾乎沒有人為造假制劣的現(xiàn)象，食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較大，操作規(guī)范，食品安全監(jiān)管的任務(wù)就是控制微生物污染和食品工程新技術(shù)所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經(jīng)濟(jì)體制建立時間不長，全社會的法制觀念和誠信意識不強(qiáng)，食品安全所側(cè)重的是人為因素造成的各種食品安全問題。目前我國70%以上的食品企業(yè)是員工不足10人的小型企業(yè)，其中大部分又都以手工作坊的方式從事食品生產(chǎn)活動，技術(shù)水平低下，加工設(shè)備簡陋，生產(chǎn)場地分散。為降低成本獲取更多的利潤，一些企業(yè)在生產(chǎn)過程中摻雜使假，甚至使用非食品原料和有害原料加工食品，有的企業(yè)為求食品色澤鮮艷或外表美觀，濫用激素和添加劑，在缺乏制度約束的環(huán)境下，以較低的價格銷售假冒偽劣產(chǎn)品，不僅損害消費者的權(quán)益，也直接擾亂了市場秩序。這些制假窩點和非法加工作坊往往地處偏僻，流動性大，手段隱蔽。因此，相比發(fā)達(dá)國家，我國食品安全監(jiān)管的難度要大得多，也復(fù)雜得多。

三、完善我國食品安全監(jiān)管的建議

（一）加快食品安全立法。

應(yīng)積極開展對外交流與合作，加強(qiáng)國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究、消化，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建立既符合國際食品法典委員會原則，又適合我國國情的食品多層次法律體系，消除所謂的“綠色壁壘”要采用先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加快與國際接軌，把“綠色壁壘”由現(xiàn)階段的出口障礙變成促使加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大動力。

（二）建立獨立的權(quán)威規(guī)制機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法效率。

應(yīng)改變現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管的管理體系部門分割、多頭管理的不利局面，借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗，如美國的FDA和歐盟的食品安全局等，通過合理劃分職能，針對我國國情，建立農(nóng)業(yè)管理部門與食品工業(yè)管理部門合一、對農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)實行一體化管理的機(jī)構(gòu)。國家食品藥品監(jiān)督管理局可由衛(wèi)生部管理，明確由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，并對食品安全監(jiān)管隊伍進(jìn)行相應(yīng)整合，待時機(jī)成熟，將分散于各規(guī)制部門的職能、人員等轉(zhuǎn)交國家食品藥品監(jiān)管局，實現(xiàn)從多部門按環(huán)節(jié)規(guī)制模式向單一規(guī)制部門模式的變遷。

（三）完善食品安全技術(shù)體系建設(shè)。

1. 全面推行食品質(zhì)量安全認(rèn)證。食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)普遍實行，目前，除美國已立法強(qiáng)制實施食品GMP外，日本、加拿大、新加坡、德國、澳大利亞等地均采取勸導(dǎo)方式，輔導(dǎo)企業(yè)自動自發(fā)實施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度。在我國的實施是入世后市場監(jiān)管與國際慣例接軌的重要一步，現(xiàn)逐步推行的QS認(rèn)證與其他國家和地區(qū)實施或倡導(dǎo)的食品GMP認(rèn)證有著高度的一致性，且具有明顯的強(qiáng)制性。我國是全世界第2個強(qiáng)制實行食品質(zhì)量安全認(rèn)證的國家，一旦全面推行并完善管理后，可以達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管水平。

2. 我國還應(yīng)參照發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體系，如《國際食品法典》，建立符合國際原則的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。具體包括：制定適用于所有食品生產(chǎn)的GMP,涵蓋各類食品加工的SSOP(衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序)及適合我國國情的GAP(良好農(nóng)業(yè)規(guī)范)，積極推廣HACCP。

3. 政府還應(yīng)加大科技投入，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，為食品工業(yè)特別是高科技成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造適宜的環(huán)境，通過靈活運用稅收、投資、政策性貸款、優(yōu)惠利息率等政策手段，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投資力度，提高科技創(chuàng)新能力，同時制定有利于科技成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化食品工業(yè)結(jié)構(gòu)。

（四）建立社會監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)管。

借鑒發(fā)達(dá)國家把食品安全的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章除以文件的形式公開發(fā)行外，還要刊登在報紙、雜志和網(wǎng)絡(luò)上，以解決當(dāng)前食品安全信息不暢的問題，完善信息服務(wù)、引導(dǎo)生產(chǎn)和消費。

食品安全管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常召開聽證會，征求大眾對關(guān)注食品問題的建議，加大群眾對企業(yè)的監(jiān)督，提高公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，形成全社會食品監(jiān)管局面。

（五）增強(qiáng)企業(yè)的自律意識。

加強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)信用體系建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)的自律意識，降低監(jiān)管成本，力求建立企業(yè)的信用記錄制度、信用信息通報與共享制度，為企業(yè)的信用評級提供科學(xué)依據(jù)，增強(qiáng)信用評級工作的公平性、公正性。同時，建立誠信激勵機(jī)制、信用預(yù)警機(jī)制及失信懲戒機(jī)制，對生產(chǎn)、加工、使用單位的食品質(zhì)量安全衛(wèi)生情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，逐步促成優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。

（六）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。

要從根本上解決食品安全問題，僅僅依靠行政執(zhí)法部門利用法律手段進(jìn)行監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要通過“政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)”的齊抓共管才能夠?qū)崿F(xiàn)食品安全保障。

協(xié)會維護(hù)著食品行業(yè)的整體利益：對內(nèi)為協(xié)會成員服務(wù)，幫助企業(yè)招商引資，開展技術(shù)信息咨詢，維護(hù)會員合法權(quán)益，創(chuàng)造良好經(jīng)營氛圍，提供行業(yè)培訓(xùn)，提升行業(yè)整體競爭力；對外作為本行業(yè)的代言人，一方面向政府部門反饋食品企業(yè)提出的希望和建議，爭取政府部門的支持和幫助，促進(jìn)行政執(zhí)法部門由監(jiān)督管理向服務(wù)角色的轉(zhuǎn)變，另一方面將政府部門的方針政策、法律規(guī)范更好地貫徹落實到食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動去，引導(dǎo)企業(yè)守法和誠信經(jīng)營。

（七）加大對食品安全違法的懲處力度。

在西方發(fā)達(dá)國家，食品安全實行承諾制度已經(jīng)比較普遍。生產(chǎn)、加工、銷售及使用者能夠按照有關(guān)法規(guī)的要求向消費者或者用戶進(jìn)行食品安全承諾，并且嚴(yán)格執(zhí)行承諾的內(nèi)容，如果無法達(dá)到承諾要求，生產(chǎn)、加工廠商有將產(chǎn)品召回的義務(wù)，銷售商推行先行負(fù)責(zé)制。我國應(yīng)該盡快建立食品生產(chǎn)中不合格食品的召回制度，加強(qiáng)對銷售環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，禁止不合格食品進(jìn)入市場銷售，加大對食品安全違法行為的懲處力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為，對涉及的銷售、生產(chǎn)企業(yè)實行嚴(yán)懲，大大提高食品安全的違法成本，更有效確保食品安全。

（八）適當(dāng)引入風(fēng)險管理和預(yù)防措施。

發(fā)達(dá)國家大都具有完備的政府食品安全實驗室和食品安全預(yù)警制度。在這方面可借鑒美國的做法，把科學(xué)風(fēng)險分析作為食品安全政策制定的基礎(chǔ)，食品安全風(fēng)險管理由有資格的管理權(quán)威機(jī)構(gòu)實施，其目的是使消費者得到高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)；建立食品安全預(yù)警制度，及時公布食品安全信息，分析食品安全動向，引導(dǎo)消費、服務(wù)用戶和消費者。