王叢虎:分類改革下集采機構(gòu)走向何方

【聚焦事業(yè)單位分類改革】

編者按：《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》一經(jīng)發(fā)布便引起社會廣泛關(guān)注。作為非營利事業(yè)法人的集采機構(gòu)在此輪改革中的去向問題，成為政府采購領(lǐng)域關(guān)注的焦點。本報特邀請業(yè)內(nèi)有關(guān)人士就此問題進行探討。

分類改革下集采機構(gòu)走向何方

王叢虎

《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布后，引起了社會廣泛關(guān)注?！吨笇?dǎo)意見》的發(fā)布對于我國各級政府集中采購機構(gòu)會帶來何種影響？集中采購機構(gòu)將會何去何從？為此，筆者試圖依據(jù)《指導(dǎo)意見》精神、結(jié)合我國行政體制改革實踐經(jīng)驗和目前各地集中采購機構(gòu)的運行情況，給出總體預(yù)測與分析。

總體來看，《指導(dǎo)意見》的核心內(nèi)容在于對事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)及分類。其主要表現(xiàn)在按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)3個類別：即對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。而對于從事公益服務(wù)的，具體根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，又細分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

眾所周知，我國各級集中采購機構(gòu)是根據(jù)《政府采購法》第十六條的規(guī)定逐步建立起來的，即“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。”其機構(gòu)性質(zhì)也同樣依據(jù)該條，即“集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。” 實際上，依據(jù)該條內(nèi)容，各級政府集中采購機構(gòu)的性質(zhì)定位顯然至少為事業(yè)單位的公益二類。也就是說，按照本次事業(yè)單位改革意見應(yīng)該屬于強化公益服務(wù)類的范疇。

但是，在政府采購實踐中，由于對《政府采購法》第十九條，即“采購人可以委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認定資格的采購代理機構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)”，和其他相關(guān)條款理解不一，加之各地政府對集中采購機構(gòu)的性質(zhì)定位模糊，目前，集中采購機構(gòu)運行至少有3種情況：一種是承擔(dān)了一定行政職能的集中采購機構(gòu)，如從事了標(biāo)書審核、采購過程管理、合同監(jiān)管和驗收職能的集中采購機構(gòu)；一種是堅持本位、僅僅從事公益性采購活動的集中采購機構(gòu)，如大部分集中采購機構(gòu)僅僅完成的采購中介職能；還有一種是帶有經(jīng)營性的集中采購機構(gòu)，如個別實行自收自支或差額補助、與社會代理機構(gòu)競爭采購業(yè)務(wù)、收取采購中介費的集中采購機構(gòu)。

筆者認為，隨著我國事業(yè)單位分類改革的深入推進，各地在解決了廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關(guān)系密切的領(lǐng)域的事業(yè)單位改革之后，必將會涉及政府集中采購機構(gòu)的改革。這時，各級政府集中采購機構(gòu)的發(fā)展走勢將會出現(xiàn)分化。具體說來，那些在實踐中不斷創(chuàng)新、積極拓寬職權(quán)范圍、大膽承擔(dān)行政職能的集中采購機構(gòu)將會轉(zhuǎn)向行政機構(gòu)；而那些不斷將采購業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)托給社會代理機構(gòu)、同時又和其他社會代理機構(gòu)競爭采購人委托、并收取中介代理費的集中采購機構(gòu)有可能會被認定為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，進而對其的改革方向?qū)⑹鞘缕蠓珠_，逐步走向轉(zhuǎn)企改制；而大部分中規(guī)中矩的集中采購機構(gòu)則會堅守在提供公益服務(wù)的事業(yè)單位公益二類上，其改革的方向就是進一步明確其事業(yè)單位的功能定位、強化其公益性，以便更好地實現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。

而從長遠走勢和國際發(fā)展的視角看，筆者更傾向于我國各級政府集中采購機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)更多行政職能，逐步擔(dān)負起國有資產(chǎn)的購買、經(jīng)營等重要職責(zé)，而不是僅僅停留于中介采購平臺的角色。因為這種集購買、管理和經(jīng)營的職能集聚，不僅有利于節(jié)約財政資金、發(fā)揮政策功能，更有力于盤活國有資產(chǎn)，便于監(jiān)督管理?；诖朔N認識，各級集中采購機構(gòu)如能把握當(dāng)前形勢，積極開拓創(chuàng)新，不斷擴大行政管理和服務(wù)職能，真正提高政府采購的功效并在推動政府采購政策目標(biāo)的實現(xiàn)上發(fā)揮巨大作用，將會功在千秋，造福于民，同時也為自身逐步轉(zhuǎn)向行政機構(gòu)奠定基礎(chǔ)。（作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

分類改革之我見

山西省省級政府采購中心主任趙建新：

從法律上來看，集中采購機構(gòu)屬于公益性事業(yè)單位。但是作為政府采購活動的法定執(zhí)行機構(gòu)，考慮到集中采購機構(gòu)承擔(dān)著政府采購協(xié)議供貨、定點采購的后期管理及對專家的現(xiàn)場管理等職能，我認為在事業(yè)單位改革中應(yīng)當(dāng)給予集中采購機構(gòu)一定的行政職能。深具現(xiàn)實意義的是，將集中采購機構(gòu)定義為行政機構(gòu)，也會有效加強集中采購機構(gòu)的執(zhí)行力。

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：

我認為集中采購機構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)朝著行政機關(guān)的方向走，這一點從集中采購機構(gòu)設(shè)立的初衷和目標(biāo)上就能看得出來。與不承擔(dān)采購活動政策功能的社會代理機構(gòu)相比，集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是肩負著一定的行政職能的。因而，在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策、機構(gòu)編制方面，集中采購機構(gòu)的改革目標(biāo)應(yīng)該是完全按照公務(wù)員走。

而對于目前有些集中采購機構(gòu)實行自收自支的管理方式，我認為這只是一個過渡狀態(tài)，為了避免自收自支帶來的一些弊端，實行財政全額撥款是正常的也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/span>

中央財經(jīng)大學(xué)某教授：

集中采購機構(gòu)在事業(yè)單位改革中的定性問題可以說相當(dāng)復(fù)雜，結(jié)合全國各地目前的情況來看，我認為將會有公益性和行政性兩種改革走向。

從公益性走向看，其一，《政府采購法》已經(jīng)明確規(guī)定，集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，這就已經(jīng)將集中采購機構(gòu)定性為公益性質(zhì)的單位。其二，國家在集中采購機構(gòu)成立之初，就將其定義為代理機構(gòu)而不是公務(wù)機構(gòu)。其三，從現(xiàn)實情況來看，政府公務(wù)人員有行政權(quán)力，而目前我國大多數(shù)集中采購機構(gòu)基本不承擔(dān)行政管理職能，只從事事務(wù)性的工作，所以將其定性為公益性單位有充分的依據(jù)。

但從我國某些地方的實際情況來看，集中采購機構(gòu)又都是由政府公務(wù)人員在從事采購活動，且我國的部門集中采購單位也都是行政單位，從這個角度來看，集中采購機構(gòu)又應(yīng)當(dāng)定性為行政機關(guān)。從國際上來看，政府采購活動皆為具有相當(dāng)資格的公務(wù)人員承擔(dān)，因而將集中采購機構(gòu)定性為行政機構(gòu)也符合國際慣例。此外，在目前這種情況下，如果將集中采購機構(gòu)改革為公益性的事業(yè)單位，那么目前集中采購機構(gòu)相關(guān)人員的行政級別設(shè)置該如何轉(zhuǎn)變，這是一個很大的問題。

我個人的看法是現(xiàn)實當(dāng)中，能向行政部門改革最好向行政部門改革，但是在法律上應(yīng)當(dāng)是公益性單位。在實際的改革走向上，只能充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜。

對于目前有些集中采購機構(gòu)走上自收自支道路，我認為最好不要采取這種管理方式，以后也不應(yīng)向這個方向改革。實行自收自支，就將面臨營利問題，這顯然將會為政府采購活動帶來很大弊端。（本報記者 賈璐采寫）