【《政府采購法》頒布十周年特刊】完善政采制度仍是一項(xiàng)不過時(shí)的課題

【《政府采購法》頒布十周年特刊】

完善政采制度仍是一項(xiàng)不過時(shí)的課題

——業(yè)內(nèi)專家感言《政府采購法》頒布10周年

我們希望看到的情況是，政府采購制度在實(shí)踐和發(fā)展中逐步修正自身制度上的不足，形成體制合理、制度完備的體系，在此基礎(chǔ)上為國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求提供政策支持，并在一定程度上能夠倒逼相關(guān)體制改革的進(jìn)程。

■ 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海：作為曾經(jīng)的《政府采購法》起草顧問小組成員，我在情感上對《政府采購法》就像對自己的孩子一樣，但遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)中《政府采購法》受到很多“虐待”，有些采購主體不把這部法當(dāng)作一回事，有些采購主體在采購活動(dòng)中違背“公開、公平、公正”的采購原則，實(shí)在令人痛心。我認(rèn)為有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐出發(fā)，適時(shí)修改《政府采購法》，為10年以來政府采購遭遇的困難、挑戰(zhàn)制定相應(yīng)的法律對策。

■ 南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：我認(rèn)為政府采購領(lǐng)域最值得關(guān)注的是：第一，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，我思考的結(jié)果，兩法應(yīng)當(dāng)走向統(tǒng)一；第二，評標(biāo)委員會(huì)（評審委員會(huì)）的定位問題，我認(rèn)為評標(biāo)委員會(huì)（評審委員會(huì)）應(yīng)當(dāng)回歸其本源，即應(yīng)當(dāng)是采購人的決策咨詢機(jī)構(gòu)，而不是替代采購人成為決策者。

■ 北京物資學(xué)院商學(xué)院教授倪東生：《政府采購法》的頒布實(shí)施，恰逢其時(shí)，順應(yīng)了國內(nèi)改革的要求，推動(dòng)了財(cái)政支出改革，改變了公共資源交易松散的局面，在當(dāng)時(shí)起到了一定的作用，也推動(dòng)了政治文明、公共交易文明的進(jìn)程，功不可沒。但是，政府采購在實(shí)施中又出現(xiàn)了新的情況，需要進(jìn)一步深化改革。政府采購只講程序合法、內(nèi)容合規(guī)、形式規(guī)范等，是不能實(shí)現(xiàn)最初目標(biāo)的。因?yàn)橹袊默F(xiàn)實(shí)文化、集團(tuán)部門利益、區(qū)域行業(yè)利益等等在左右著公共資源交易的方向和效果?，F(xiàn)實(shí)應(yīng)該考慮《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》“兩法”合一，從政府采購的本質(zhì)考慮，推動(dòng)公共資源交易法規(guī)的整體出臺(tái)和細(xì)則的頒布。

■ 南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長裴育：這些年我對政府采購思考最多也認(rèn)為最值得關(guān)注的有3個(gè)方面：一是政府采購法律制度的完善。自從《政府采購法》頒布實(shí)施以來，從理論研究與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，對于法律的交叉（如《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》）或真空（如對于違規(guī)采購的查處）是這些年來最令人感到遺憾與困惑的。二是政府采購預(yù)算編制與執(zhí)行問題?，F(xiàn)行部門預(yù)算編制過程中均強(qiáng)調(diào)政府采購預(yù)算，但實(shí)際執(zhí)行過程中，受各種因素影響，要么年初預(yù)算不能切實(shí)執(zhí)行，要么不斷進(jìn)行調(diào)整（追加或項(xiàng)目調(diào)整），致使政府采購預(yù)算形同虛設(shè)；同時(shí)，在執(zhí)行過程中，政府采購效率問題始終是一個(gè)讓人頭痛的問題。三是政府采購的國際化問題。根據(jù)WTO協(xié)議要求，中國政府采購市場很快要向國外供應(yīng)商開放，這樣，GPA協(xié)議尤其是要價(jià)談判相當(dāng)困難。中國今年的經(jīng)濟(jì)總量與企業(yè)的競爭實(shí)力在世界上已經(jīng)不是10年前的水平，因此，要把握好政府采購國際化進(jìn)程。

■ 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎：《政府采購法》走過了10年的探索之路，成績斐然，有目共睹。10年來，《政府采購法》及其配套法律法規(guī)的規(guī)范與約束，不僅改變公共部門的購買觀念、行為模式，而且已經(jīng)初步顯現(xiàn)了政府采購規(guī)制作用下的效率、效益和效能。

展望未來，政府采購將在國際和國內(nèi)舞臺(tái)上扮演更為重要的角色。我們更應(yīng)該關(guān)注：政府采購如何融入國際市場和在國際市場上發(fā)揮作用的問題；如何通過采購改革撬動(dòng)財(cái)政改革和行政改革，以走向服務(wù)型政府和法治政府；如何通過政府采購拉動(dòng)內(nèi)需、轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式，以走向環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)；如何通過政府采購扶植民族企業(yè)、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，以走向和諧社會(huì)；如何通過政府采購?fù)苿?dòng)購買國貨、樹立國人的民族自信心，以回歸愛國文化的精神家園。

政府采購從分散到集中、從集中到集成、從集成再到整合，這是一個(gè)必然的發(fā)展之路。目前，我國政府采購尚處于集中到集成的成長發(fā)展期。這一時(shí)期的總?cè)蝿?wù)就是不斷探索國家層面的頂層制度設(shè)計(jì)和適合不同地區(qū)不同情況的采購模式，逐步尋找到政府采購作為制度創(chuàng)新的定位和作為政策工具的定位，以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)國家創(chuàng)新。

■ 西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任楊蔚林：回首我國《政府采購法》頒布10周年來的歷程，感慨良多。記得當(dāng)時(shí)我還在法國巴黎第二大學(xué)苦思冥想，構(gòu)建中、法兩國關(guān)于政府采購法律制度的比較框架。其間，受法國著名法律實(shí)用性刊物《法院評論》的約稿，用法文撰寫了題為“中華人民共和國政府采購法的實(shí)施”的文章，文章結(jié)論強(qiáng)調(diào)說明我國《政府采購法》有待按照世貿(mào)要求進(jìn)一步系統(tǒng)化。今天面臨的問題仍然屬于如何對內(nèi)進(jìn)一步改革、對外進(jìn)一步開放這兩個(gè)主題，特別是如何兼顧對內(nèi)、對外兩個(gè)方面，理清其中各自不同的特點(diǎn)和問題。因?yàn)閺膶?nèi)改革來看，主要是解決政府采購主、客體之間的平衡問題，即哪些采購主體的采購應(yīng)當(dāng)屬于政府采購，力求擴(kuò)大我國政府采購的范圍。從對外開放來看，主要是程序方面的透明度和GPA成員方在華企業(yè)的平等待遇問題，屬于如何進(jìn)一步提高我國政府采購的水平問題。

■ 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院黨總支副書記姜愛華： 我認(rèn)為，當(dāng)前及今后一段時(shí)間，政府采購領(lǐng)域最值得關(guān)注的領(lǐng)域仍然在于政府采購制度的規(guī)范與完善。其中，3個(gè)方面值得繼續(xù)深入研究：一是深入研究政府采購理論。政府采購是一個(gè)跨學(xué)科的領(lǐng)域，梳理其存在及改革的理論基石，將為政府采購改革和前進(jìn)提供依據(jù)。二是規(guī)范政府采購運(yùn)行。政府采購機(jī)制的規(guī)范設(shè)定和規(guī)范運(yùn)行兩個(gè)方面都對政府采購作用的發(fā)揮起到至關(guān)重要的作用。三是推進(jìn)政府采購國際化。政府采購從保護(hù)走向開放是一個(gè)大趨勢，如何借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，合理規(guī)劃加入GPA的策略，把握開放政府采購市場的進(jìn)程，是當(dāng)前應(yīng)該抓緊研究的問題。

■ 國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新：在中國的市場化改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政府采購制度實(shí)際上扮演了中國政府部門與市場部門之間關(guān)系改革的重要突破口的角色。政府采購制度的建立，對于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府行政和政府職能的轉(zhuǎn)變，對于政府部門與市場部門之間關(guān)系的優(yōu)化，發(fā)揮了不可替代的作用。
面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢、新變化，政府采購必須尋找新的發(fā)展動(dòng)力。當(dāng)前，無論是從政府采購制度自身完善的需要來看，還是從進(jìn)一步深化改革開放的大局來看，推進(jìn)加入GPA談判和政府采購市場開放是我國政府采購制度進(jìn)一步深化改革所面臨的重要機(jī)遇。

■ 國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇：我認(rèn)為當(dāng)前政府采購領(lǐng)域里最值得關(guān)注的是與政府采購目標(biāo)有關(guān)的問題，特別是與采購的基本目標(biāo)（即質(zhì)量、成本和時(shí)間）不直接相關(guān)的目標(biāo)，通常稱為政策目標(biāo)，也稱經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，如保護(hù)環(huán)境、扶植不發(fā)達(dá)地區(qū)、扶植中小企業(yè)等。常見的誤區(qū)有兩類：一是認(rèn)為這類目標(biāo)對國家、對社會(huì)是有益的，所以政府采購就應(yīng)理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)起實(shí)現(xiàn)這類目標(biāo)的責(zé)任。二是看到發(fā)達(dá)國家的政府采購中有這些政策，所以我們就應(yīng)當(dāng)（不加思考地直接）照搬。其實(shí)，在政府采購中實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，應(yīng)作細(xì)致地研究和深入地分析，平衡政策目標(biāo)和基本目標(biāo)之間的沖突，以及不同的政策目標(biāo)對采購的不同要求。

此外，法制的因素對于采購過程與采購結(jié)果的影響，固然非常重要，但絕對不是唯一因素。社會(huì)的價(jià)值體系、道德體系、采購政策的執(zhí)行機(jī)制、采購人的能力素質(zhì)也在采購中起著非常重要的作用。法制建設(shè)應(yīng)與這些因素相匹配、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能產(chǎn)生高質(zhì)量的采購。反之，一切問題都試圖依靠法律來解決，不僅成本巨大，而且是不可能的。也就是說，解決政府采購中存在的問題，不能指望依靠修訂法律或出臺(tái)實(shí)施細(xì)則一勞永逸地解決。

■ 上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長章輝：我個(gè)人對于政府采購問題的思考，大體可分為兩個(gè)階段：第一階段側(cè)重于政府采購風(fēng)險(xiǎn)與控制，更多從分析政府采購中風(fēng)險(xiǎn)類型及其發(fā)生機(jī)理以及如何防范風(fēng)險(xiǎn)的角度關(guān)注中國政府采購制度的健全與完善；第二階段側(cè)重于政府采購政策功能效果的評價(jià)與中國政府采購市場開放風(fēng)險(xiǎn)的思考。雖然前后側(cè)重點(diǎn)有所差異，但一直是圍繞政府采購制度建設(shè)這一主線展開。

■ 中機(jī)國際招標(biāo)有限公司第五業(yè)務(wù)部總經(jīng)理岳小川：當(dāng)前政府采購領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題非常多。我認(rèn)為，其中一個(gè)重要的問題是政府采購市場的混亂狀況亟待改善。一是政府采購代理機(jī)構(gòu)的角色定位應(yīng)當(dāng)調(diào)整。政府采購代理機(jī)構(gòu)不是一般的中介機(jī)構(gòu)，除了受采購人的委托提供代理服務(wù)以外，它還應(yīng)在政府采購行政監(jiān)督部門的監(jiān)督下承擔(dān)起政府采購政策的執(zhí)行職能。二是采購人選擇政府采購代理機(jī)構(gòu)的方式應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。三是政府采購代理機(jī)構(gòu)門檻過低。

■ 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后黃冬如：非常幸運(yùn)，我從事政府采購工作和《政府采購法》頒布的時(shí)間一樣長，甚至更長些。自開展這項(xiàng)工作以來，我就沒有停止過思考和實(shí)踐。從項(xiàng)目標(biāo)書制作到政府采購單位管理，從全國首家理論與實(shí)踐研究基地成立到中央實(shí)證試點(diǎn)，從聯(lián)合國注冊采購師培訓(xùn)到開展政府采購博士后研究，從不斷推進(jìn)電子化等采購創(chuàng)新到參加國際公開采購大會(huì)，從政府采購研究所特聘研究員到經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事等等。一路走來，感觸良多，也取得一系列學(xué)術(shù)和實(shí)踐成果。展望未來，我將積極投身政府采購理論與實(shí)踐工作中，以己綿薄之力，不斷致力于公共采購的發(fā)展與創(chuàng)新。而目前最現(xiàn)實(shí)、最迫切的，就是呼吁推進(jìn)政府采購職業(yè)化進(jìn)程。

■ 國家信息中心助理研究員、博士后呂漢陽：我國《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存有其必要性和歷史意義。這兩部法律屬于同一位階，由于政府采購主要使用公開招標(biāo)方式，因此兩法必然有著先天的聯(lián)系，但其立法精神和作用是不可互相替代的，有其同時(shí)存在的必要性。而且《招標(biāo)投標(biāo)法》作為程序性法律，其客觀性決定不界定實(shí)體和項(xiàng)目性質(zhì)的歸屬，與開放實(shí)體談判無關(guān)，因此沒有理由將《招標(biāo)投標(biāo)法》這部程序法管轄的內(nèi)容納入GPA開放范圍。

中國的政府采購國際開放不可能一步到位，需要國內(nèi)完善和國際開放的漸進(jìn)式、互動(dòng)式發(fā)展。中國需要時(shí)間進(jìn)行政府采購制度的改進(jìn)和完善，而中國加入GPA恰恰可以有效促進(jìn)國內(nèi)政府采購制度的健全。

■ 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后宋雅琴：政府采購領(lǐng)域值得關(guān)注的問題，總體來說是兩個(gè)方面：一是政府采購制度自身的發(fā)展和完善，二是政府采購與中國發(fā)展和改革大局之間的關(guān)系。政府采購制度自身在發(fā)展中遇到的各種問題和挑戰(zhàn)，一部分來自于基本制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷，一部分則是與時(shí)俱進(jìn)的問題，后者可以通過制度上的修補(bǔ)來解決，前者則需要更加深入的制度變革。此外，政府采購領(lǐng)域存在的一些問題，又嵌入在整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的大背景中，單純地就采購論采購，難以解決根本問題。我們希望看到的情況是，政府采購制度在實(shí)踐和發(fā)展中逐步修正自身制度上的不足，形成體制合理、制度完備的體系，在此基礎(chǔ)上為國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求提供政策支持，并在一定程度上能夠倒逼相關(guān)體制改革的進(jìn)程。

 (本版文字采寫：賈璐)