將政采納入全生命周期項(xiàng)目預(yù)算管理體系

政府采購法頒布十年報(bào)道之黑龍江

展望《政府采購法》實(shí)施的下一個(gè)10年，如何在公共財(cái)政框架內(nèi)做好政府采購文章？且看黑龍江給出的答案。

將政采納入全生命周期項(xiàng)目預(yù)算管理體系

——訪黑龍江省財(cái)政廳副廳長高大偉

■ 本報(bào)記者 賈璐 袁瑞娟 通訊員 劉佩玉

展望《政府采購法》實(shí)施的下一個(gè)10年，如何在公共財(cái)政框架內(nèi)做好政府采購文章？這是當(dāng)前政府采購領(lǐng)域備受關(guān)注的命題。

精通預(yù)算管理、多年分管政府采購工作的黑龍江省財(cái)政廳副廳長高大偉給出了這樣的答案：“將政府采購納入構(gòu)建全生命周期項(xiàng)目預(yù)算管理體系中。”高大偉認(rèn)為，作為財(cái)政支出改革的必然選擇，政府采購首先應(yīng)立足本位，將規(guī)范財(cái)政支出管理落到實(shí)處。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需構(gòu)建起涵蓋需求管理、預(yù)算編制、資金審核、政府采購、資金支付及節(jié)余資金收回、績效評(píng)價(jià)等資金支出全生命周期的項(xiàng)目預(yù)算管理體制。

◆ 從源頭鎖定財(cái)政資金流向

“源清流凈，所以，對(duì)財(cái)政支出的管理也應(yīng)當(dāng)從源頭，從預(yù)算開始。而預(yù)算想要編得實(shí)，就必須得有相應(yīng)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。”高大偉說。

在這種思想主導(dǎo)下，黑龍江省財(cái)政廳預(yù)算編審中心早就編制好了《省級(jí)黨政機(jī)關(guān)通用辦公設(shè)備家具購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》（試行），為辦公設(shè)備家具的購置需求畫出了硬杠杠。

同時(shí)，在預(yù)算的編制、執(zhí)行方面，黑龍江財(cái)政部門也一直在穩(wěn)步推進(jìn)。

記者了解到，該省省本級(jí)部門預(yù)算與政府采購預(yù)算編制已經(jīng)建立了由財(cái)政部門統(tǒng)一布置、預(yù)算單位統(tǒng)一編制上報(bào)、財(cái)政部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)的“五統(tǒng)一”工作模式。

目前，省直各預(yù)算單位基本能夠在編制年度部門預(yù)算時(shí)，依據(jù)《黑龍江省省級(jí)年度集中采購目錄和采購資金限額標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的采購類別、品目和相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，預(yù)算支出的源頭管理成效已經(jīng)顯現(xiàn)。但是高大偉認(rèn)為，預(yù)算管理仍有很重要的功課要做：“目前還有兩個(gè)問題，一是有些預(yù)算單位在編制年度采購預(yù)算時(shí)，對(duì)政府采購目錄和采購資金限額標(biāo)準(zhǔn)不夠清楚，沒有將部門預(yù)算中用于政府采購的項(xiàng)目和資金全部列入政府采購預(yù)算，導(dǎo)致出現(xiàn)少編、漏編、錯(cuò)編采購預(yù)算的情況。二是預(yù)算單位的主管部門審核不夠嚴(yán)格，存在采購預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不全面、串項(xiàng)問題，使得執(zhí)行中調(diào)整采購預(yù)算的情況較多。”

針對(duì)這些問題，他表示，下一步將加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行編制政府采購預(yù)算的指導(dǎo)和培訓(xùn)，以進(jìn)一步提高政府采購預(yù)算的編報(bào)質(zhì)量。此外，將要求財(cái)政廳內(nèi)各業(yè)務(wù)處室認(rèn)真審核分管預(yù)算單位編報(bào)的采購預(yù)算，如果出現(xiàn)虛報(bào)、漏報(bào)和錯(cuò)報(bào)，要按照預(yù)算調(diào)整程序及時(shí)調(diào)整政府采購預(yù)算，否則不予采購。

◆ 從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)效益目標(biāo)

“編完預(yù)算，在資金支出的鏈條上下一個(gè)出場的就是政府采購了。隨著公共財(cái)政時(shí)代的來臨，我們對(duì)政府采購的訴求已從最初的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向廣泛的社會(huì)效益目標(biāo)。”高大偉說。

今年，受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢影響，黑龍江省財(cái)政收入與往年相比，增幅有所回落。如何優(yōu)化財(cái)稅資源配置，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，是當(dāng)下擺在黑龍江財(cái)政人面前的問題。“我們的工作重心是繼續(xù)全力落實(shí)積極的財(cái)政政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持增投入、保重點(diǎn)，著力促進(jìn)民生持續(xù)改善。”高大偉告訴記者：“緊跟公共財(cái)政支出的重點(diǎn)方向，為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)提供更多支撐，是政府采購的重要使命。而黑龍江政府采購在農(nóng)業(yè)、藥品、教育文化等民生領(lǐng)域的表現(xiàn)確實(shí)可圈可點(diǎn)。

“農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，也是黑龍江最大的優(yōu)勢。”高大偉這樣說。據(jù)了解，今年黑龍江省財(cái)政部門仍將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)，深入落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的道路上，黑龍江農(nóng)機(jī)設(shè)備采購及服務(wù)大放異彩。2011年，該省財(cái)政籌集資金22.5億元，購置農(nóng)機(jī)裝備3478臺(tái)(套)，其中部分通過政府采購?fù)瓿?，采購結(jié)果非常喜人，節(jié)約資金約0.5億元，節(jié)支率達(dá)13.4%。2012年，大型農(nóng)機(jī)設(shè)備采購及服務(wù)歷時(shí)66天，于9月6日?qǐng)A滿結(jié)束。本次招標(biāo)采購預(yù)算為21.12億元，中標(biāo)金額18.93億元，節(jié)約資金2.19億元。本次招標(biāo)采購工作采取了“一規(guī)多檔，同檔競價(jià)；二輪報(bào)價(jià)，高價(jià)淘汰；低價(jià)中標(biāo)，多家跟進(jìn)；公布目錄，農(nóng)民選擇”的方式進(jìn)行，既保證優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品中標(biāo)，又節(jié)省了大量資金，為供應(yīng)商提供了充分參與競爭、為農(nóng)民提供了自主選型的機(jī)會(huì)。

在教育文化方面，今年，為了讓寄宿制學(xué)校學(xué)生吃得更好、更安全，黑龍江省財(cái)政安排資金7000萬元，并要求市縣適當(dāng)配套，對(duì)1200所農(nóng)村寄宿制學(xué)校食堂給予補(bǔ)貼，還啟動(dòng)了實(shí)施集中連片特殊困難地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐計(jì)劃。此外，省財(cái)政還將加大投入，建設(shè)一批村級(jí)文化室和農(nóng)家書屋、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站及2000個(gè)健身場地設(shè)施，全部免費(fèi)向群眾開放。這些惠民舉措中，都有政府采購的參與。

“大型農(nóng)機(jī)具、學(xué)生營養(yǎng)餐、農(nóng)家書屋等都是關(guān)乎千萬家的大項(xiàng)目，這些項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)一旦出現(xiàn)漏洞，千萬百姓的切身利益就要受損。而政府采購有一套規(guī)范的程序，可以降低這些項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，為千家萬戶的權(quán)益護(hù)航。”高大偉深有感觸地說。

“除了保障民生之外，政府采購制度作為政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，還是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的有力抓手。”高大偉指出。記者了解到，在黑龍江，省本級(jí)和各市地認(rèn)真落實(shí)國家和該省關(guān)于支持企業(yè)發(fā)展、支持科技創(chuàng)新的政策措施，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購政策。

同時(shí)，黑龍江作為政府采購信用擔(dān)保試點(diǎn)省份之一，中小企業(yè)的融資擔(dān)保工作也取得了良好的社會(huì)效果。

“政府采購融資擔(dān)保是伴隨政府采購制度改革深化而探索實(shí)踐的一件新事物，也是拓展政府采購政策功能的創(chuàng)新之舉。”高大偉表示：“在扶持中小企業(yè)發(fā)展方面，可以說是財(cái)政補(bǔ)貼扶上馬，政府采購送一程。政府采購送的這一程，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展壯大來說，是至關(guān)重要的。政府采購的小扶持，很可能會(huì)成就一個(gè)大‘財(cái)源’。”

記者了解到，自2007年發(fā)出第一筆200萬元擔(dān)保貸款起到2012年8月末，參與黑龍江融資擔(dān)保的兩家擔(dān)保公司共放款389筆，放款金額達(dá)4.61億元。截至目前，尚未發(fā)生逾期或代償情況。這些擔(dān)保貸款及擔(dān)保保函，既為供應(yīng)商解決了中標(biāo)（成交）項(xiàng)目所需資金的緊迫需求，又保證了供應(yīng)商投標(biāo)、履約的順暢執(zhí)行，為中小企業(yè)的發(fā)展壯大提供了有力保障。

“政府采購擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)過5年的探索，已經(jīng)形成了較完善的業(yè)務(wù)操作模式，得到了廣大授信供應(yīng)商的認(rèn)可。擴(kuò)大擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模及品種、有效防控風(fēng)險(xiǎn)成為今后的工作重點(diǎn)。”高大偉告訴記者。

◆ 強(qiáng)化末端環(huán)節(jié)資金管理

“在采購活動(dòng)的末端環(huán)節(jié)，強(qiáng)化資金統(tǒng)一管理也很重要，為此，我們制定了節(jié)約資金管理辦法。”高大偉告訴記者。

為改變政府采購“只聞節(jié)約不見錢”的尷尬局面，去年7月份，黑龍江省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確該省省直預(yù)算單位政府采購節(jié)約資金由省財(cái)政統(tǒng)一收回管理，并精細(xì)劃分了不同來源資金采購項(xiàng)目節(jié)約資金的管理方法。其中，對(duì)于使用省級(jí)一般預(yù)算資金采購節(jié)約的資金，由該省財(cái)政廳收回統(tǒng)籌安排使用；對(duì)于使用財(cái)政專戶資金或政府性基金采購節(jié)約的項(xiàng)目資金，按原規(guī)定用途使用；對(duì)于使用中央專項(xiàng)資金采購項(xiàng)目節(jié)約的資金，由該省財(cái)政廳收回，按專項(xiàng)資金規(guī)定用途重新安排專項(xiàng)支出。另外，對(duì)于納入政府集中采購的多資金來源項(xiàng)目采購節(jié)約資金，《通知》規(guī)定參照上述原則分別管理使用。

然而，在實(shí)際工作中，財(cái)政廳相關(guān)處室卻發(fā)現(xiàn)，很難清晰區(qū)分多種資金來源采購項(xiàng)目的節(jié)約資金性質(zhì)。

為此，由黑龍江省財(cái)政廳預(yù)算處牽頭，財(cái)政廳政府采購管理辦公室、省政府采購中心等部門共同研究后，開出了如下“藥方”：省級(jí)政府采購項(xiàng)目結(jié)束后，省政府采購中心將以政府采購預(yù)算為主線，按采購項(xiàng)目使用的不同來源的資金，分別計(jì)算節(jié)約資金數(shù)額。

精細(xì)確定節(jié)約資金性質(zhì)后，黑龍江對(duì)政府采購節(jié)約資金的管理又向前邁進(jìn)了一步。

“下一步，我們將逐年擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，并努力建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。”在采訪將要結(jié)束時(shí)，高大偉勾畫出了接下來構(gòu)建全生命周期項(xiàng)目預(yù)算管理體系的路線圖：“研究將預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容，逐步建立績效問責(zé)機(jī)制。相信績效和問責(zé)可以倒逼支出規(guī)范。”

·采購觀· 

黑龍江省財(cái)政廳副廳長高大偉：要實(shí)現(xiàn)政府采購的本位目標(biāo)，需構(gòu)建起涵蓋需求管理、預(yù)算編制、政府采購、資金支付及節(jié)余資金收回、績效評(píng)價(jià)等資金支出全生命周期的項(xiàng)目預(yù)算管理體制。

黑龍江省政府采購中心主任張永平：規(guī)范采購行為是推行陽光采購的基礎(chǔ)。

黑龍江省財(cái)政廳政府采購管理辦公室主任劉梓久：政府采購必須緊跟財(cái)政支出改革重點(diǎn)，緊跟國計(jì)民生，不斷探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效方式。

黑龍江省部分政府采購制度涉及文件一覽

1.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購檔案管理辦法（暫行）>的通知》（黑財(cái)采[2006]11號(hào)）

2.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購供應(yīng)商投訴處理工作文書（示范本）>的通知》（黑財(cái)采[2007]11號(hào)）

3.《關(guān)于使用黑龍江省政府采購信息管理系統(tǒng)申報(bào)集中采購計(jì)劃的通知》（黑財(cái)采[2007]14號(hào)）

4.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購合同（試行）>文本的通知》（黑財(cái)采[2007]16號(hào)）

5.《關(guān)于政府采購資金聯(lián)網(wǎng)結(jié)算有關(guān)問題的通知》（黑財(cái)采[2009]6號(hào)）

6. 《關(guān)于在省本級(jí)政府采購領(lǐng)域使用企業(yè)信用報(bào)告的通知》（黑財(cái)采[2009]13號(hào)）

7.《關(guān)于省級(jí)政府采購的民生類政府采購項(xiàng)目合同履約抽檢驗(yàn)收工作的通知》（黑財(cái)采[2010]9號(hào)）

8.《關(guān)于印發(fā)黑龍江省政府采購合同監(jiān)督管理辦法的通知》（黑財(cái)采[2010]10號(hào)）

9.《關(guān)于印發(fā)黑龍江省政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物集中招標(biāo)采購辦法的通知》（黑財(cái)采[2011]9號(hào)）

10. 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行工作的通知》（黑財(cái)采[2011]9號(hào)）