財政部國庫司就74號令操作執(zhí)行有關(guān)問題答本報記者問

權(quán)威發(fā)布

圍繞采購需求特點(diǎn)選擇采購方式

——財政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關(guān)負(fù)責(zé)人就74號令操作執(zhí)行有關(guān)問題答本報記者問

本報記者 周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠(yuǎn)

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）實(shí)施近5個月來，各地積極組織學(xué)習(xí)，落實(shí)74號令精神。諸多一線采購人員一致認(rèn)為，74號令對非招標(biāo)采購方式的適用條件、采購程序等進(jìn)行了全方位規(guī)范。

然而在實(shí)踐中，各地也遇到一些困惑。針對實(shí)際操作中的問題，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關(guān)負(fù)責(zé)人近日接受了《中國政府采購報》記者的采訪。

核心交易機(jī)制：先明確需求 后競爭報價

《中國政府采購報》：74號令遵循的核心交易機(jī)制是什么？

答：從西方發(fā)達(dá)國家政府采購公平交易核心機(jī)制來看，均是針對不同的采購對象設(shè)定不同的采購程序、評審方法以及不同的合同文本要求，并賦予采購人明確或選擇采購需求的權(quán)力以及供應(yīng)商選擇合理報價的權(quán)力。這種先確立明確需求、后競爭報價的機(jī)制設(shè)計，不僅大大降低了交易成本，也大大降低了采購人員在采購活動中的道德風(fēng)險。我國政府采購法雖然也確立了公平交易的原則，但在制度設(shè)計上主要側(cè)重于保障市場競爭，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán)，而對保障交易公平的市場規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了采購需求不清、采購方式適用錯誤、評審方法設(shè)定混亂、評審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題。為了規(guī)范交易行為，保障市場有效性，74號令明確了需求特點(diǎn)、采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，在非招標(biāo)采購方式的程序設(shè)計時均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的公平交易核心機(jī)制要求。

《中國政府采購報》：在程序設(shè)計上，74號令是如何體現(xiàn)“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”這一核心交易機(jī)制的？

答：提出或獲得完整、明確、符合法律法規(guī)和政府采購政策要求的采購需求，是采購需求管理的最基本要求。“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”有兩層意思。一是明確采購需求。這是采購人的權(quán)利。對于能夠詳細(xì)描述采購需求的項(xiàng)目，在采購活動開始前，采購人必須提出清楚、明確的采購需求（如果是批量集中采購項(xiàng)目，采購需求由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出）；對于無法詳細(xì)描述清楚采購需求的項(xiàng)目，如設(shè)計類、信息系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)項(xiàng)目，就需要參與采購活動的供應(yīng)商來提供設(shè)計方案和解決方案，采購人從供應(yīng)商提供的方案中獲得采購需求。無論何種項(xiàng)目的采購，采購需求必須清楚均是前提條件，這也是公平競爭的前提。二是競爭報價。這是供應(yīng)商的權(quán)利。供應(yīng)商根據(jù)成本和自己預(yù)期的利潤自行決定報價。可以說，74號令完全遵循了完善市場規(guī)則的要求，一方面，在把明確采購需求的權(quán)力完全賦予了采購人的同時，明確了采購人相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)；另一方面，把報價的權(quán)力公平地給予所有參加采購活動的供應(yīng)商。

《中國政府采購報》：74號令為什么規(guī)定競爭性談判文件、詢價通知書要隨成交結(jié)果同時公告？

答：這是落實(shí)“推動采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型重大變革”要求的一個具體措施。在正在立法的《政府采購法實(shí)施條例》里還規(guī)定，政府采購合同也必須公開。談判文件、詢價通知書、采購合同對應(yīng)著的是采購需求，只要談判文件、詢價通知書、采購合同公開了，就等于采購人的采購需求公開了，買得貴了還是買得對了，有沒有實(shí)現(xiàn)物有所值的價值取向，項(xiàng)目有沒有貓膩，將所有的公開信息一比對就清楚了。如果連采購需求都不公開，社會監(jiān)督從何談起？當(dāng)然，涉及國家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

非招標(biāo)采購方式不強(qiáng)調(diào)給所有潛在供應(yīng)商公平競爭機(jī)會

《中國政府采購報》：非招標(biāo)采購方式和招標(biāo)采購方式最大的不同是什么？

答：非招標(biāo)采購方式與招標(biāo)方式最大的不同在于，它不強(qiáng)調(diào)給予所有潛在供應(yīng)商公平競爭的機(jī)會，談判小組、詢價小組從符合條件的供應(yīng)商中選擇確定三家以上供應(yīng)商參加采購活動即可，且無需向其他未被選擇的供應(yīng)商作出解釋，這是法律賦予談判和詢價小組的權(quán)利。但一旦選定參加采購活動的供應(yīng)商后，每一輪技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)的談判、修改必須平等地通知所有參加采購活動的供應(yīng)商，以保證競爭過程的公平。因此，與招標(biāo)采購方式相比，非招標(biāo)采購方式采購周期更短、效率更高，選擇供應(yīng)商的來源和評審過程更為靈活，談判小組和詢價小組自制定談判文件和詢價通知書起即參與采購活動，這有利于更為科學(xué)合理地確定采購需求。在競爭性談判過程中，供應(yīng)商可以參與確定最終設(shè)計方案或解決方案，更適合技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，采購人難以詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)服務(wù)要求的采購項(xiàng)目。

所以有同志問，通過發(fā)布公告方式邀請供應(yīng)商參加競爭性談判，是否意味著凡符合報名條件的供應(yīng)商都應(yīng)參加采購活動？答案是否定的。競爭性談判不保證給予每一個采購供應(yīng)商平等的競爭機(jī)會，按照政府采購法和74號令要求，由競爭談判小組確定三家以上滿足采購需求的供應(yīng)商參與談判，但必須保證競爭過程的公平。非招標(biāo)方式更多的是要保證提高行政效能目標(biāo)，而非強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商平等的競爭機(jī)會。

專家由“法官”向“人民陪審員”身份轉(zhuǎn)變

《中國政府采購報》：74號令引入了主管預(yù)算單位的概念，在制度設(shè)計時是如何考慮的？

答：74號令第七章附則對主管預(yù)算單位進(jìn)行了解釋，即負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)，向同級財政部門申報預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。通俗來講，主管預(yù)算單位就是一級預(yù)算單位。74號令引入這個概念，主要是出于促進(jìn)主管預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)部政府采購管理的考慮。74號令賦予了主管預(yù)算單位兩項(xiàng)權(quán)利，一是所屬單位申請轉(zhuǎn)變采購方式，應(yīng)由主管預(yù)算單位先行把關(guān)后方可報財政部門。主管預(yù)算單位原本就是部門預(yù)算的責(zé)任主體，在采購管理方面也應(yīng)負(fù)有責(zé)任，這有利于加強(qiáng)主管預(yù)算單位對本單位的政府采購內(nèi)控管理。二是把對技術(shù)復(fù)雜、特殊，專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，在財政部門政府采購專家?guī)焱膺x專家的交權(quán)利給主管預(yù)算單位。競爭性談判使用專家次數(shù)較多，在專家?guī)炖锍槿『茈y保證每次來的專家都是原專家，對同一個項(xiàng)目原則上要確保專家的一致性，特殊情況下可以增補(bǔ)和替換，只要主管預(yù)算單位同意即可。

《中國政府采購報》：74號令規(guī)定，經(jīng)采購人的主管預(yù)算單位同意，可以從財政部門的專家?guī)煲酝庾孕羞x擇專家。這樣的政策設(shè)計是不是過于寬松？

答：對非招標(biāo)采購方式的成交規(guī)則，政府采購法規(guī)定得很明確，就是在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價成交，由此，評審環(huán)節(jié)實(shí)際上是評無可評，專家在這個環(huán)節(jié)最多起一個見證的作用，事實(shí)上沒有任何自由裁量權(quán)。如果說在公開招標(biāo)里，專家像“法官”，由他來評判、打分，那么在非招標(biāo)采購方式里，專家更像“人民陪審員”，沒有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號令的制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變，并將專家的作用由評審過程前移到采購需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助采購人明確和制定采購需求。74號令之所以規(guī)定競爭性談判可以多輪談，就是要讓專家充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，在明確需求的前提下保證采購質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計下，專家是否需從財政部門的專家?guī)炖锍槿?，條件可以適當(dāng)放寬。

《中國政府采購報》：74號令為什么要規(guī)定技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的競爭性談判采購項(xiàng)目，評審專家中應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家？

答：談判談什么？主要談的是采購需求和合同條款。每一輪談判結(jié)束后，合同草案的主要條款就要變動一次，技術(shù)專家解決不了合同問題。正如前面所說，如果遵循按采購需求特點(diǎn)選擇采購方式，那就意味著許多金額巨大的項(xiàng)目都有可能采用競爭性談判方式，特別是隨著政府購買公共服務(wù)工作的推進(jìn)，許多大的公共服務(wù)采購項(xiàng)目均需通過競爭性談判方式進(jìn)行，合同主要條款的變更至關(guān)重要，必須要有一名法律專家。

《中國政府采購報》：《關(guān)于使用政府采購評審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定，抽取單位應(yīng)在開標(biāo)、競爭性談判以及詢價開始前兩個工作日內(nèi)抽取評審專家。74號令要求，項(xiàng)目開展應(yīng)成立競爭性談判小組，并由專家確定或制定談判文件、邀請供應(yīng)商等。實(shí)際中應(yīng)該如何操作？

答：74號令作為財政部部門規(guī)章，其法律層級較《關(guān)于使用政府采購評審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》高，后者應(yīng)服從于前者。

競爭性談判應(yīng)成服務(wù)類項(xiàng)目主要采購方式

《中國政府采購報》：74號令對財政部門審批競爭性談判采購方式作了哪些細(xì)化規(guī)定？

答：競爭性談判是非招標(biāo)采購方式中使用最多的一種，也是74號令重點(diǎn)規(guī)范的對象。競爭性談判的適用情形，政府采購法第三十條有專門規(guī)定，但并未對何為緊急需要、何種原因造成不能事先計算出價格總額作出界定。74號令對此作了細(xì)化規(guī)定，將緊急需要細(xì)化為非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要，將不能事先計算出價格總額細(xì)化為因藝術(shù)品、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額，進(jìn)一步清晰了適用情形。比如，一些學(xué)校原本在放假前就可以完成招標(biāo)前期的有關(guān)工作，但人為拖到快開學(xué)了才啟動采購程序，隨后以必須在開學(xué)之前完成采購活動，時間緊急為由要求轉(zhuǎn)變采購方式，這就不能適用緊急需要情形。

《中國政府采購報》：74號令對競爭性談判供應(yīng)商的來源規(guī)定了三種方式，具體有哪些考慮？

答：如何選擇參加談判的供應(yīng)商，是競爭性談判的重要一環(huán)。在74號令出臺之前，競爭性談判很容易被操控，因?yàn)楣?yīng)商都是采購人自己選的。74號令規(guī)定了三種供應(yīng)商來源，第一種是通過發(fā)布公告邀請，類似于公開招標(biāo)的招標(biāo)公告。第二種是從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取。這是一個具有前瞻性的制度設(shè)計，因?yàn)槟壳昂芏嗟胤截斦块T的供應(yīng)商庫還沒有建立起來，全國性的供應(yīng)商庫也正在建設(shè)過程中。第三種是采購人和評審專家背靠背分別書面推薦。這三種供應(yīng)商來源的核心要求只有一個，就是要“摻沙子”，降低供應(yīng)商之間、采購人和供應(yīng)商之間、專家和供應(yīng)商乃至三者之間的合謀概率，哪怕三家供應(yīng)商中有兩家搞合謀，只要有一家供應(yīng)商不合謀，報價低，那么就無法形成對項(xiàng)目的操控。

采購人和評審專家各自背靠背推薦供應(yīng)商，會不會形成合謀呢？如何控制呢？這在74號令里又有兩個制約平衡的制度設(shè)計，一是要求采購人和專家把推薦意見隨成交結(jié)果一并公告，既賦予了采購人和專家推薦的權(quán)利，又附加了相應(yīng)法律責(zé)任。二是要求把成交結(jié)果細(xì)化公示到主要成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求，主動接受社會監(jiān)督，防止高價采購后進(jìn)行利益輸送。

有同志問，采用競爭性談判和詢價采購方式的，是否必須發(fā)布采購公告？答案是不一定。因?yàn)橥ㄟ^發(fā)布公告方式邀請供應(yīng)商，只是74號令規(guī)定的三種供應(yīng)商來源之一。但如果發(fā)布采購公告，應(yīng)當(dāng)在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布，同時在中國政府采購網(wǎng)上發(fā)布。公告發(fā)布的期限和具體內(nèi)容，遵照財政部令第19號《政府采購信息公告管理辦法》和74號令有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《中國政府采購報》：74號令規(guī)定了競爭性談判可以多輪談，專家要多次參加談判活動，程序是不是比以前更繁瑣、采購成本也更高了？

答：按照政府采購法的規(guī)定，在談判開始前，必須先成立談判小組、再由談判小組確認(rèn)或者制定談判文件，進(jìn)而由談判小組確定邀請參加談判的供應(yīng)商名單。因此，對公開招標(biāo)失敗或緊急之需而適用競爭性談判的項(xiàng)目，因其采購需求是完整、明確的，可以先由代理機(jī)構(gòu)代為制訂談判文件，由談判小組在書面推薦供應(yīng)商或者從公告邀請來的供應(yīng)商中確定參加談判的供應(yīng)商時一并確認(rèn)談判文件，如果采用從供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取方式的，可以在談判時由談判小組一并確認(rèn)采購文件。在這兩種情況下，采取公告邀請和書面推薦方式作為供應(yīng)商來源的，專家最少來兩次，采取從供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取作為供應(yīng)商來源的，專家最少來一次。對其他因無法詳細(xì)描述需求需要供應(yīng)商提供設(shè)計或者解決方案的項(xiàng)目，談判小組可以根據(jù)采購人對需求的確認(rèn)情況，進(jìn)行多輪談判，直至采購人代表最終確認(rèn)采購需求為止。不管何種情形，談判小組均可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求及合同草案條款，但實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容必須經(jīng)采購人代表確認(rèn)同意，且在這過程中必須平等地將采購需求的變動通知到每一個參與談判的供應(yīng)商，以保證談判過程的公平。74號令嚴(yán)格遵循了法定程序，以前之所以大家認(rèn)為簡便，是采購人或者代理機(jī)構(gòu)人為合并了法定程序所致。

至于增加了采購成本的問題，則不能一概而論。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，均是根據(jù)采購項(xiàng)目的需求特點(diǎn)來選擇合適的采購方式，而不是以采購金額的大小來確定采購方式。從政府采購法的規(guī)定看，競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式均規(guī)定了適用情形，唯獨(dú)公開招標(biāo)沒有規(guī)定適用情形，而是從反腐倡廉出發(fā)要求將公開招標(biāo)作為主要采購方式。國際上公開招標(biāo)的適用情形非常明確，只有能夠詳細(xì)描述采購需求的產(chǎn)品才適用公開招標(biāo)，與采購金額大小無關(guān)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，下一步，我們也要調(diào)整管理理念，圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)物有所值的價值目標(biāo)去選擇合適的采購方式，金額大但采購需求無法詳細(xì)描述的項(xiàng)目應(yīng)該選用競爭性談判方式，特別是服務(wù)項(xiàng)目的采購，競爭性談判應(yīng)當(dāng)成為主要方式。從這個意義上講，增加的采購成本相較實(shí)際的采購效果而言，應(yīng)該也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。

《中國政府采購報》：74號令第十一條規(guī)定，競爭性談判文件應(yīng)當(dāng)包括采購預(yù)算，是出于何種考慮？會不會帶來符合條件的供應(yīng)商均貼著預(yù)算報價的情況？

答：明示采購預(yù)算，既符合預(yù)算公開的要求，也可以促進(jìn)預(yù)算細(xì)化，同時還利于提高政府采購效率，防止采購人以超預(yù)算為由擅自廢標(biāo)，導(dǎo)致采購活動失敗。前面也說過，報價是供應(yīng)商的權(quán)利，只要供應(yīng)商之間未形成合謀，就不會出現(xiàn)都貼著預(yù)算報價的情況，而在74號令確立的交易機(jī)制下，供應(yīng)商之間合謀的幾率很低。

《中國政府采購報》：74號令第三十三條規(guī)定，談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦三家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。此規(guī)定是否可以理解為兩階段采購？

答：是的。屬于兩階段談判，遵循“先獲得明確需求、后競爭報價”這一核心交易機(jī)制，第一階段是采購設(shè)計方案或解決方案，即先獲得明確需求階段，第二階段是被推薦的供應(yīng)商進(jìn)行報價，即后競爭報價階段。

“招標(biāo)失敗后經(jīng)審批兩家可以談”是唯一例外

《中國政府采購報》：對多輪談判的項(xiàng)目，最后參加報價的供應(yīng)商應(yīng)該如何選擇？如果公開招標(biāo)后只有兩家或者一家供應(yīng)商滿足條件，是否可以轉(zhuǎn)為競爭性談判或者單一來源？

答：74號令里設(shè)計了一個“票決制”，即談判結(jié)束后，由談判小組成員投票，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦三家以上符合采購需求的供應(yīng)商，然后這三家供應(yīng)商在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。供應(yīng)商必須是三家以上，只有三家以上才能形成有效競爭，這是競爭性談判的前提。那么來兩家行不行呢？74號令規(guī)定，公開招標(biāo)后，符合要求的供應(yīng)商只有兩家時，經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判。這是74號令里唯一一處兩家可以談的一個例外，主要是考慮到采購效率問題，其他的所有情形包括詢價采購，供應(yīng)商為三家以下的均為采購活動失敗。我們說程序不可逆，不能說公開招標(biāo)來兩家就是兩家競爭性談判，來一家就是單一來源，如果制度這樣規(guī)定，那么整個政府采購制度的競爭基礎(chǔ)將不復(fù)存在。實(shí)踐中導(dǎo)致參與采購活動的供應(yīng)商不足三家的情形很多，比如信息公開的范圍不廣或者時間不足、采購項(xiàng)目金額小、供應(yīng)商投標(biāo)文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看，不少地方出現(xiàn)公開招標(biāo)不足三家的問題，最后要么兩家談判，要么單一來源，少數(shù)基層甚至相當(dāng)大的比例因公開招標(biāo)只來一家而采取單一來源實(shí)施采購。我們認(rèn)為，出現(xiàn)該問題最重要的原因在于公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)定得過低，有的地方甚至規(guī)定采購金額達(dá)到30000元的就要公開招標(biāo)，導(dǎo)致許多供應(yīng)商因投標(biāo)成本過高無利可圖而放棄投標(biāo)，這需要大家在今后的工作中轉(zhuǎn)變工作理念，提高公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。從制度執(zhí)行上來講，除公開招標(biāo)失敗經(jīng)批準(zhǔn)的情形外，不允許競爭性談判出現(xiàn)兩家談判的情形。當(dāng)然，有的項(xiàng)目確實(shí)市場上只有兩家供應(yīng)商，比如一些高壟斷性行業(yè)，確實(shí)有這種情況的，又將如何處理呢？我們的意見是可以參照競爭性談判方式先分別跟這兩家供應(yīng)商去談，談完以后選定一家報價低的，然后實(shí)行單一來源采購。

《中國政府采購報》：公開招標(biāo)失敗后，采購人申請變更為非招標(biāo)方式采購，是否還需要其主管預(yù)算單位同意？可否現(xiàn)場改為競爭性談判繼續(xù)采購？

答： 74號令第二十七條規(guī)定，公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)。由此，該種情形仍然須經(jīng)其主管預(yù)算單位同意?！艾F(xiàn)場改為競爭性談判繼續(xù)采購”在實(shí)踐中很難依法執(zhí)行，原因在于，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮哉勁?，意味著招?biāo)文件應(yīng)變更為談判文件、投標(biāo)供應(yīng)商代表成為談判供應(yīng)商代表，所以，招標(biāo)文件需要按照競爭性談判的要求重新制定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商代表的授權(quán)需要法定代表人重新作出變更。此外，按照現(xiàn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序和發(fā)文要求，采購人的主管預(yù)算單位要現(xiàn)場提出書面申請，同時財政部門還要現(xiàn)場完成對該申請的書面批復(fù)，這幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。上述限制性條件使得招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)為競爭性談判方式繼續(xù)采購不具可行性。

單一來源采購引入成本核算概念

《中國政府采購報》：74號令對單一來源采購的規(guī)定與以往實(shí)踐相比，最大的變化是什么？

答：相較此前的采購實(shí)踐，74號令單一來源采購最大的變化是引入了成本核算的概念，即要求采購人員編寫的協(xié)商情況記錄中應(yīng)當(dāng)包含供應(yīng)商提供的采購標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說明。74號令出臺前，單一來源采購成交價格往往比較高，基本上是貼著采購預(yù)算成交的。74號令之所以做出上述要求，主要考慮，一是增加一項(xiàng)可查詢的信息記錄，方便審計和財政部門的事后監(jiān)督；二是保證成交價格的合理性，如果該產(chǎn)品市場在售，那么同等條件下政府采購價不能高于市場價，如果該產(chǎn)品沒有形成市場價格，那么供應(yīng)商要告知成本。另一個重大變化是引入了公示制度，要求擬采用單一來源采購方式的項(xiàng)目，在報財政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級以上財政部門指定的媒體上公示。

《中國政府采購報》：74號令第四十一條中首次出現(xiàn)了“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員”的概念，應(yīng)該如何界定？其是否可以為政府采購專家?guī)熘獾娜藛T？人數(shù)是否有要求？此外，有關(guān)專家、學(xué)者將“專業(yè)人員”解釋為類似美國的注冊政府采購官，這種說法是否正確？

答：該概念出現(xiàn)在單一來源采購規(guī)定中，意思是“熟悉擬采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)和市場情況的專業(yè)人員”。這表明可以是政府采購專家?guī)焱獾膶＜?，而且也沒有人數(shù)要求，完全由采購人自己確定。從全球范圍看，各國政府采購都在向職業(yè)化、專業(yè)化采購轉(zhuǎn)變，我國也不例外。政府采購制度改革10多年來，雖然專業(yè)人員隊(duì)伍不斷壯大，但從實(shí)際情況看，專家不專的現(xiàn)象較為普遍，采購代理機(jī)構(gòu)基本上還處于走程序的低水平代理階段，這些機(jī)構(gòu)人員的現(xiàn)狀，較大程度上制約了我國政府采購制度有效性的發(fā)揮，必須通過不斷加強(qiáng)采購人員職業(yè)化建設(shè)來逐步解決。目前，我國主要通過強(qiáng)化培訓(xùn)、考試等方式提升采購人員專業(yè)化水平，尚無評判“專業(yè)人員”的行業(yè)硬性標(biāo)準(zhǔn)。中國政府采購協(xié)會組建完成后，將會承擔(dān)行業(yè)自律管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。

《中國政府采購報》：單一來源公示，第一次公示有異議提出后，第二次再來補(bǔ)充論證的人員是否應(yīng)當(dāng)回避公示前的那批論證人員？

答：74號令對此無具體規(guī)定，理論上說應(yīng)該回避一下更好。當(dāng)然，針對提出的異議，請原來的專家給出解釋亦無不可。整個74號令均未對單一來源采購涉及的專家作來源上的硬性要求，由采購人根據(jù)具體情況來決定。

如何理解競爭性談判、詢價采購的成交原則

《中國政府采購報》：詢價和競爭性談判最大的區(qū)別是什么？詢價可不可以指定品牌？

答：詢價和競爭性談判最大的不同在于，詢價要求供應(yīng)商一次性報出不可更改的價格，不存在多輪價格競爭的問題，而競爭性談判可以要求供應(yīng)商進(jìn)行多輪報價。至于詢價采購可不可以指定品牌問題，我們的意見是不可以。原因在于政府采購制度的核心是有效競爭，而有效競爭的基礎(chǔ)是品牌競爭。

《中國政府采購報》：競爭性談判、詢價采購的成交原則是符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低，如何理解“相等”這個概念？

答：“相等”是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足談判文件或者詢價通知書規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求。換句話說，就是供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件對談判文件、詢價通知書作了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，滿足采購人的采購需求。比如說，采購人的采購需求是買個瓷茶杯，要求有杯體和杯蓋就可以了，來的供應(yīng)商均按這個需求響應(yīng)了，但有一個供應(yīng)商在這個基礎(chǔ)上還外送一個杯托。盡管如此，這個供應(yīng)商和別的供應(yīng)商的質(zhì)量和服務(wù)仍屬于“相等”，也就是說政府采購滿足需求即可，多余的功能不作為價格考慮因素。

《中國政府采購報》：74號令對電子化詢價采購沒有規(guī)定，而且電子化詢價采購沒有詢價小組，按照74號令規(guī)定是違規(guī)的，實(shí)際操作中應(yīng)該如何進(jìn)行電子化詢價？

答：目前，實(shí)際操作中有很多創(chuàng)新做法，比如電子競價、電子反拍、電子議價等，雖然操作方式類似于詢價采購，但是不能完全等同于詢價采購，這些電子化采購如何界定，財政部正在研究，后續(xù)會出臺相關(guān)管理和操作規(guī)定。

政府采購工程如何適用非招標(biāo)采購方式

《中國政府采購報》：74號令規(guī)定按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購工程可以采用競爭性談判和單一來源方式采購。這點(diǎn)是否與政府采購法規(guī)定相矛盾，實(shí)踐中如何適用法律？

答：不矛盾。雖然政府采購法第四條規(guī)定，政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。但無論是政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法及其各自相關(guān)法律體系，均未對工程類非招標(biāo)采購方式及程序作出規(guī)定。74號令根據(jù)政府采購法第二條規(guī)定，將采用非招標(biāo)方式采購的政府采購工程納入監(jiān)管體系，是對政府采購法的補(bǔ)充完善。關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的法律適用，在以往實(shí)踐中理解各異。2012年2月1日招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例實(shí)施后，劃清了兩者的范圍。正確理解招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條所稱的工程建設(shè)項(xiàng)目，可以從以下幾個方面來把握：一是工程的定義。即主體應(yīng)當(dāng)是建筑物和構(gòu)筑物，通俗地講，建筑物就是用來居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來居住和辦公但需通過土建等來完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。只有建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才能算是工程，屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍；與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕，則屬于政府采購法的調(diào)整范圍。二是與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的定義。這里需要解釋三個概念，第一，“建設(shè)”的概念，建設(shè)在這里起的是時間節(jié)點(diǎn)的作用，只有工程建設(shè)過程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍，工程一旦竣工，其后即便采購與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，均屬于政府采購法的調(diào)整范圍。如工程建設(shè)過程中采購電梯，適用招標(biāo)投標(biāo)法，竣工后需更換電梯，適用政府采購法。第二，“不可分割”的概念，不可分割是指離開了工程主體就無法實(shí)現(xiàn)其使用價值的貨物，如門窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。第三，“基本功能”的概念，基本功能是指建筑物、構(gòu)筑物達(dá)到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學(xué)校教學(xué)樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達(dá)到，而不能以樓將用于教學(xué)就把教學(xué)用的家具等為實(shí)現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對待，也就是說實(shí)現(xiàn)附加功能貨物屬于政府采購法的調(diào)整范圍。

審批權(quán)下放是趨勢

《中國政府采購報》：74號令第四條規(guī)定，采用非招標(biāo)方式的須由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門批準(zhǔn)。但實(shí)際情況是，縣（區(qū)）級采購項(xiàng)目申請非招標(biāo)方式的也很多，而市（州）級財政部門又不太了解縣（區(qū)）級采購項(xiàng)目的具體情況。十八屆三中全會要求簡政放權(quán)，可否由市（州）級財政部門授權(quán)縣（區(qū)）級財政部門審批非招標(biāo)方式？

答：政府采購法第二十七條規(guī)定，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。74號令第四條不能突破政府采購法的規(guī)定。但下放審批權(quán)是深化政府采購制度改革的必然要求，該項(xiàng)審批權(quán)將會在下一步有關(guān)法律制度建設(shè)中下放到縣（區(qū)）級政府采購監(jiān)管部門。就目前而言，各地可通過電子管理系統(tǒng)解決市、縣兩級的溝通和效率問題。

《中國政府采購報》：財政部門自收到非招標(biāo)方式申請及相關(guān)資料后，幾個工作日內(nèi)應(yīng)審批完畢？

答：由于各地情況不一，74號令對此沒作規(guī)定。各地可依74號令第六十一條“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門可以根據(jù)本辦法制定具體實(shí)施辦法”規(guī)定，在地方實(shí)施細(xì)則中自行規(guī)定。

《中國政府采購報》：74號令第十九條規(guī)定，采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項(xiàng)簽訂政府采購合同。采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。該條規(guī)定是否意味著不允許采購人與供應(yīng)商在簽訂合同時適當(dāng)簽訂補(bǔ)充合同？

答：此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是采購活動完成后、政府采購合同簽訂時不應(yīng)同時簽訂背離采購文件實(shí)質(zhì)性條款的合同，并不意味著不允許采購人與供應(yīng)商在合同履行過程中簽訂補(bǔ)充合同。政府采購法第四十九條規(guī)定，政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。據(jù)此，合同簽訂完成后，履約過程中可以在采購金額10%的范圍內(nèi)依法補(bǔ)簽。