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供應(yīng)商庫(kù)是否涉及行政許可

欄目: 政采要聞 時(shí)間:2014-08-14 21:10:32 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

爭(zhēng)鳴供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)

編者按:供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)是否觸及行政許可問(wèn)題?8月12日,本報(bào)刊發(fā)了兩種不同觀(guān)點(diǎn),引起了讀者關(guān)注。理,不辯不明。本期將延續(xù)上期的探討,以期能在觀(guān)點(diǎn)碰撞中激發(fā)讀者更深入的思考。

供應(yīng)商庫(kù)是否涉及行政許可


清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安

入庫(kù)管理不是完整的行政許可

判斷一項(xiàng)行政措施是否屬于行政許可,理論上看大致要觀(guān)察兩個(gè)方面。在形式上,應(yīng)當(dāng)具備申請(qǐng)和準(zhǔn)許的環(huán)節(jié),并且在決定生效后禁止和懲罰未經(jīng)準(zhǔn)許的行為。當(dāng)然僅僅有這一項(xiàng)尚不充分,因?yàn)榉切姓S可審批也有這一形式特征,所以在法律上還要考慮實(shí)體性權(quán)利方面的因素。在實(shí)體上,行政上是否對(duì)既有權(quán)利的行使提出條件進(jìn)行了限制,或者對(duì)申請(qǐng)人給予了新的權(quán)利。新權(quán)利,既可以是對(duì)申請(qǐng)人能力與資格的確認(rèn)和認(rèn)可,也可以是對(duì)公共資源占有和使用權(quán)利的賦予。上述兩方面都具備了,還要看看行政措施對(duì)申請(qǐng)人法律上的權(quán)利是否已經(jīng)或者一定將會(huì)產(chǎn)生影響。

供應(yīng)商入庫(kù)管理可能有三種意義:參與意向的信息收集、征集申請(qǐng)人的報(bào)名程序、申請(qǐng)人資格的初級(jí)階段性審查。第一種是準(zhǔn)備性行政措施,不會(huì)帶來(lái)供應(yīng)商資格意義上的不利影響。雖然這一工作也是有成本的,相互之間都有付出的。第二和第三種情況有可能對(duì)以后供應(yīng)商資格的取得有一定程序意義,但不是實(shí)質(zhì)的、最終的和決定性的意義。所以,寧可認(rèn)為它是一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資格管理的便利性措施,而不傾向于認(rèn)為它是一個(gè)完整的行政許可制度性規(guī)定。當(dāng)然,如果在實(shí)際操作中演化為一個(gè)事實(shí)上的行政許可和對(duì)權(quán)利的限制,那么就應(yīng)當(dāng)按照制度設(shè)計(jì)的本來(lái)宗旨加以糾正。


北京市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王付軒

供應(yīng)商庫(kù)只是一種管理方式

供應(yīng)商庫(kù)有大有小,只是政府采購(gòu)供應(yīng)商管理的一種方式,與政府釆購(gòu)制度密不可分,即使過(guò)去(10年前)沒(méi)有名義上的供應(yīng)商庫(kù),也有實(shí)質(zhì)上的供應(yīng)商庫(kù),寬泛的供應(yīng)商庫(kù)中,只要企業(yè)誠(chéng)信不違法,都能進(jìn)入。一句話(huà),供應(yīng)商庫(kù)是管理方式,而非行政許可。如果非要把它與行政許可聯(lián)系起來(lái),我們可以給供應(yīng)商庫(kù)換個(gè)名稱(chēng),叫政府釆購(gòu)供應(yīng)商服務(wù)平臺(tái)。


內(nèi)蒙古財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)康佳

建庫(kù)的做法值得肯定

我認(rèn)為根據(jù)74號(hào)令的精神,建設(shè)供應(yīng)商庫(kù),肯定是可行的,并且建庫(kù)不屬于行政許可范疇。如果把行政機(jī)關(guān)固有的管理職能等同于行政許可,則有擴(kuò)大行政許可外延之嫌。另外,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)肯定74號(hào)令出臺(tái)前部分省已建庫(kù)并進(jìn)行誠(chéng)信管理的做法。事實(shí)上,合同履約的后續(xù)管理恰恰是政府采購(gòu)的薄弱環(huán)節(jié),通過(guò)供應(yīng)商庫(kù)來(lái)加強(qiáng)誠(chéng)信管理,是很好的做法。

此外,當(dāng)前行政審批事項(xiàng)改革中,法律明確規(guī)定的行政許可取消了不少,還有一些法律沒(méi)明確規(guī)定但被認(rèn)為是行政許可的(這里的被認(rèn)為包括被服務(wù)對(duì)象認(rèn)為或被非官方認(rèn)為),取消還是不取消?如果取消,沒(méi)有法律依據(jù);如果不取消,可能會(huì)引發(fā)反對(duì)的聲音,甚至影響政府形象。這個(gè)問(wèn)題該怎么辦,值得思考。


江蘇省無(wú)錫市財(cái)政局政府采購(gòu)處處長(zhǎng)華靜嫻

入庫(kù)登記如同權(quán)屬登記

本人在2010年就對(duì)浙江省的供應(yīng)商注冊(cè)和誠(chéng)信考核辦法進(jìn)行過(guò)認(rèn)真的研讀,近期江蘇省也在研究建庫(kù)一事,委托無(wú)錫市牽頭做課題,所以又重溫了浙江做法。我認(rèn)為,即使在今天,浙江的建庫(kù)思路還是非常超前的,就供應(yīng)商入庫(kù)登記而言,它沒(méi)有設(shè)置任何行政審批行為。確實(shí),入庫(kù)登記也如同婚姻登記和權(quán)屬登記,只是起確認(rèn)和證明的作用,絕對(duì)不是許可行為,浙江辦法中明確沒(méi)有限制不入庫(kù)供應(yīng)商參加投標(biāo)或簽訂釆購(gòu)合同。不登記照樣可以結(jié)婚,婚禮上沒(méi)有警察來(lái)抓人;車(chē)不上牌就上路,警察是可以來(lái)管制的,這就是非許可與許可的差別。當(dāng)然,不登記產(chǎn)生的證明效率所帶來(lái)的后果必須由本人承擔(dān),而供應(yīng)商不登記則沒(méi)有任何后果,這是《婚姻法》和《物權(quán)法》比《政府采購(gòu)法》全面的地方。


某《合同法》領(lǐng)域法律專(zhuān)家

沒(méi)有禁止就談不上許可

行政許可的形成要素中有一點(diǎn)需要引起注意,即國(guó)家禁止行為的例外,像駕駛證,國(guó)家禁止所有人開(kāi)車(chē),而只有擁有技能的人才可以,這就是例外和許可。供應(yīng)商入庫(kù),我認(rèn)為算不上許可,因?yàn)檫@里不存在禁止所有人參加政府采購(gòu)的前提,沒(méi)有禁止就談不上許可。另外我覺(jué)得入庫(kù)本身不是問(wèn)題,市場(chǎng)不是完全競(jìng)爭(zhēng)、沒(méi)有限制就好,而是需要一定門(mén)檻和限制的。


國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇

政府介入不能保證解決問(wèn)題

從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看,我認(rèn)為只要是政府通過(guò)行政手段使市場(chǎng)自由雙方不能自由交易,那么就是行政許可行為。目前正在強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用,我們知道,經(jīng)濟(jì)行為在私有制下效率是最高,但是純粹的私有會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,比如環(huán)境問(wèn)題、誠(chéng)信問(wèn)題、貧富差距拉大的問(wèn)題。但市場(chǎng)失靈的問(wèn)題是不是通過(guò)政府出面就可以解決?西方資本主義社會(huì)幾百年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府介入后非但不能完全解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題,可能還會(huì)帶來(lái)貪腐、效率低下、設(shè)租等新的問(wèn)題。所以現(xiàn)在西方的觀(guān)點(diǎn)是,在市場(chǎng)嚴(yán)重失靈時(shí),抱著一種“說(shuō)不定有用”的態(tài)度,試著進(jìn)行政府介入。另外,跟據(jù)吳敬璉觀(guān)點(diǎn),我國(guó)目前大部分市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題并不是市場(chǎng)失靈,而恰恰是市場(chǎng)機(jī)制未高度完善引發(fā)的問(wèn)題。一個(gè)良性的社會(huì)應(yīng)該由公民、市場(chǎng)、社會(huì)組織、政府四部分組成。而我國(guó)的現(xiàn)狀是,市場(chǎng)出了問(wèn)題似乎必須靠政府,這給政府介入提供了理由或借口,但政府介入并不能保證解決問(wèn)題。


河北省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦公室副主任高志勇

結(jié)果管理事半功倍

對(duì)于供應(yīng)商庫(kù),為了監(jiān)管需要,作為內(nèi)部管理措施,用什么招兒都可,但不能對(duì)供應(yīng)商的參與競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)任何不便。事實(shí)上,統(tǒng)一市場(chǎng)龐大,監(jiān)管部門(mén)管理力量、工商登記內(nèi)容實(shí)時(shí)變動(dòng)對(duì)準(zhǔn)確性的影響,可能對(duì)投標(biāo)或邀請(qǐng)對(duì)象選擇的公平產(chǎn)生影響,其效用性也可能值得進(jìn)一步商榷。過(guò)程管理事倍功半,而結(jié)果管理事半功倍。結(jié)果出問(wèn)題要狠狠抓不放過(guò),這樣可以逐漸培養(yǎng)理性誠(chéng)信的市場(chǎng)主體。供應(yīng)商庫(kù)、商品庫(kù)等管理廣度和深度可想象,連工商行政、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等多部門(mén)都吃力,財(cái)政部門(mén)的工作應(yīng)只圍著財(cái)政職責(zé)做文章,不應(yīng)無(wú)限延伸。


廣西財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處副處長(zhǎng)朱丹青

可從供應(yīng)商的角度作出判斷

還需要太多理論及其他領(lǐng)域相同問(wèn)題的推導(dǎo)嗎?只要站在供應(yīng)商角度上,就能判斷出有些建庫(kù)方式是否屬于行政許可。如果供應(yīng)商無(wú)法入庫(kù),就將失去參與相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性談判及詢(xún)價(jià)的機(jī)會(huì)。從供應(yīng)商的角度來(lái)說(shuō),有一定門(mén)檻的建庫(kù)行為就屬于行政許可。

在判斷供應(yīng)商建庫(kù)是否觸及行政許可時(shí),不能單單主觀(guān)判斷,而應(yīng)依法、依照相關(guān)責(zé)任人的權(quán)利范圍擴(kuò)大或縮小來(lái)判斷。

供應(yīng)商建庫(kù)也不是不能進(jìn)入行政許可范疇,但從目前的改革思路來(lái)說(shuō),還是盡量不要觸及行政許可門(mén)檻,如果觸及,則須依法行政,只有通過(guò)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院發(fā)布法律、法規(guī),才可設(shè)定行政許可。另外一定要有科學(xué)的退出機(jī)制。


微論

●中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤

建庫(kù)本身沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題是如何形成庫(kù)的成員,競(jìng)爭(zhēng),公開(kāi),透明!更重要的是退出機(jī)制合理。

●天津市財(cái)政局政府采購(gòu)處處長(zhǎng)栗慶林

我個(gè)人覺(jué)得建立供應(yīng)商庫(kù)是一種管理要求和釆購(gòu)發(fā)展需要,它的建立應(yīng)以自愿為原則,同時(shí)管理部門(mén)不應(yīng)設(shè)檻,也就是要依法行政。它既不是“車(chē)輛上牌”,也不是“婚姻登記”。因?yàn)檐?chē)輛上牌、婚姻登記都是依法或條例而做,是法律法規(guī)要求,不做不行,但建立供應(yīng)商庫(kù)不然。

●浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處張旭東

行政許可是行政手段管理市場(chǎng)準(zhǔn)入的方式,必須嚴(yán)格依法設(shè)定,政府采購(gòu)法沒(méi)有給管理部門(mén)這樣一種權(quán)力。供應(yīng)商入庫(kù)登記和注冊(cè)性質(zhì)上類(lèi)似于公安機(jī)關(guān)發(fā)放身份證,有點(diǎn)行政登記的意思。如果把供應(yīng)商注冊(cè)看作許可,甚至規(guī)定必須注冊(cè)入庫(kù)才可以投標(biāo),那就違法了。

(文字/賈璐)


◆上期觀(guān)點(diǎn)回眸◆

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒※

注冊(cè)并登記加入政府采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù),是需要經(jīng)過(guò)審查的。即使經(jīng)過(guò)委托或者授權(quán),具體審查單位是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位和其他機(jī)構(gòu),都不能改變行政審查的性質(zhì),因?yàn)槎际菫樾姓C(jī)關(guān)在完成審查。即使審查的要求非常寬松,幾乎所有的供應(yīng)商都可以通過(guò)審查,仍然不能改變行政許可的性質(zhì)(就如沒(méi)有汽車(chē)牌照限購(gòu)的地方,幾乎所有的汽車(chē)都可以獲得牌照,但不能改變其行政許可的性質(zhì)一樣)。即使有的地方規(guī)定,允許供應(yīng)商隨時(shí)申請(qǐng)登記,但這并不影響其行政許可的性質(zhì),就像一般的地方隨時(shí)可以申請(qǐng)汽車(chē)牌照一樣。

※浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處處長(zhǎng)錢(qián)國(guó)興

在供應(yīng)商注冊(cè)登記中,行政機(jī)關(guān)僅是以第三人的身份出現(xiàn),起證實(shí)和確認(rèn)的作用,不具有行政管理的性質(zhì),更沒(méi)有限制供應(yīng)商從事政府采購(gòu)的活動(dòng),因此不符合《行政許可法》第二條對(duì)行政許可的定義要求,也不具備行政許可的三個(gè)要件。好比兩個(gè)適齡男女青年,結(jié)婚之前可以自由戀愛(ài),但一旦關(guān)系確立要成家生子,就必須進(jìn)行結(jié)婚登記,這種關(guān)系需由法律予以保障。顯然,類(lèi)似這種結(jié)婚登記的做法,不能被視同行政許可。

(詳見(jiàn)8月12日《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》第四版)


責(zé)任編輯:lilei

本文來(lái)源:中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 第406期4版
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