合著市場(chǎng)的節(jié)拍做采購(gòu)——常平倉(cāng)制度略述

歷史上的政府采購(gòu)

開(kāi)欄的話：“一車炭重千余斤，宮使驅(qū)將惜不得。半匹紅紗一丈綾，系向牛頭充炭值?！薄顿u炭翁》里鮮活地描述了唐代的一個(gè)政府采購(gòu)場(chǎng)景。那么，歷史上有過(guò)什么采購(gòu)原則和采購(gòu)方式？本版特辟專欄一一介紹。

合著市場(chǎng)的節(jié)拍做采購(gòu)

——常平倉(cāng)制度略述

■ 姜鑫

常平倉(cāng)制度，在我國(guó)歷史上古已有之。其濫觴大概可以追溯到春秋時(shí)的《管子》：“歲有兇穰，故谷有貴賤；令有緩急，故物有輕重……民有余則輕之，故人君斂之以輕；不足則重之，故人君散之以重?！逼浔疽馐枪膭?lì)政府采購(gòu)以時(shí)入市，在豐年物價(jià)低的時(shí)候，以低廉的價(jià)格采購(gòu)，而在荒年物價(jià)高漲時(shí)，則以低于市價(jià)的價(jià)格售出——這樣不僅能夠平衡市場(chǎng)，而且賤買貴賣，還能夠充盈國(guó)庫(kù)，即通過(guò)政府采購(gòu)?fù)瑫r(shí)做到濟(jì)世與富國(guó)。

這一思想在漢武帝時(shí)由桑弘羊加以制度化，創(chuàng)立了平準(zhǔn)法，通過(guò)政府手中的錢帛物資在京師賤買貴賣，平抑物價(jià)；而在漢宣帝時(shí)，大司農(nóng)耿壽昌下令邊郡盡皆筑倉(cāng)，“谷賤時(shí)增其價(jià)而糴以利農(nóng)，谷貴時(shí)減價(jià)而糶以利民”，這種政府采購(gòu)糧米而修筑的倉(cāng)，被稱為常平倉(cāng)。

就這一采購(gòu)制度的思想而言，常平倉(cāng)制無(wú)疑是我國(guó)古代制度創(chuàng)新的一大成就，其靈活運(yùn)用了政府采購(gòu)的規(guī)模性和前瞻性，對(duì)市場(chǎng)、物價(jià)都最大限度地產(chǎn)出了正外部?jī)r(jià)值。其對(duì)后世財(cái)政思想的貢獻(xiàn)更是不可限量：1938年美國(guó)所實(shí)行的農(nóng)業(yè)調(diào)整法，即在豐年由政府出面收購(gòu)多余糧食防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，據(jù)錢穆先生考證，便是參考了中國(guó)的常平倉(cāng)制度，以至于后來(lái)美國(guó)副總統(tǒng)華萊士來(lái)華訪問(wèn)，“在蘭州甫下飛機(jī)，即向國(guó)府派去的歡迎大員提起王安石來(lái)，深表傾佩”。

然而在中國(guó)歷史上，常平倉(cāng)制度卻鮮有善終，往往隨著各代政事衰微，經(jīng)濟(jì)凋敝，常平倉(cāng)制度也逐漸荒廢。然而，常平倉(cāng)常不平，卻并非制度思想本身的問(wèn)題，而是缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管，使得這本好經(jīng)常常被念歪。

首先，常平倉(cāng)的本意雖然是政府財(cái)政采購(gòu)力量介入市場(chǎng)，但是仍須恪守市場(chǎng)原則。然而在歷朝歷代的實(shí)際執(zhí)行中，卻經(jīng)常發(fā)生政府利用公權(quán)力強(qiáng)買強(qiáng)賣的不良現(xiàn)象。北宋神宗年間就曾發(fā)生過(guò)各地官員以常平倉(cāng)糴價(jià)作為本錢，預(yù)先約定收獲時(shí)節(jié)糶米的價(jià)格，作為本息收回官倉(cāng)：“今豫俵青苗價(jià)錢，但約熟時(shí)酌中物價(jià)。若熟時(shí)物貴，即許量減市價(jià)納錢?！边@就等于將原先穩(wěn)定物價(jià)公買公賣的政府采購(gòu)過(guò)程，變質(zhì)成了以采購(gòu)款強(qiáng)行向農(nóng)民放貸的斂財(cái)工具，民間對(duì)此怨聲載道。

其次，由于政府采買往往以高于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)買，而這一價(jià)差就形成了巨大的“租”，地方富戶與常平倉(cāng)官吏勾結(jié)，真實(shí)采購(gòu)額往往超出上限，甚至?xí)l(fā)生在物價(jià)并不低的時(shí)節(jié)大肆采購(gòu)的現(xiàn)象。道光年間河南州縣“應(yīng)采買一千石者，即買至二三千石不止……谷價(jià)甫平，官遽采買，致米如珠而日以貴”。由此不僅國(guó)家采購(gòu)成本大幅提高，而且通貨膨脹日益嚴(yán)重，只有貪官奸商從中漁利。

除此之外，清朝嘉道年間，各地常平倉(cāng)糶銀被大量挪用，導(dǎo)致采買不力，常平倉(cāng)長(zhǎng)期虧空。“僅以糶價(jià)存公，屢經(jīng)交代，挪新掩舊，任意侵吞，以致倉(cāng)庾空虛，毫無(wú)儲(chǔ)備”，特別是官員交接時(shí)，即便倉(cāng)內(nèi)尚有余糧，也大多做成虧空?！靶屡f任交相聯(lián)絡(luò)，明目張膽，不特任內(nèi)虧空，未能彌補(bǔ)，竟有本無(wú)虧空，反從庫(kù)中提出帶去”。其實(shí)皇帝又何嘗不知，然而嘉慶帝曾無(wú)奈地意識(shí)到“若清查過(guò)急，州縣借彌補(bǔ)為名，復(fù)有勸捐派累之事，是為民反成害民之舉，理財(cái)變?yōu)榫蹟恐滓?。若勒限在任彌補(bǔ)，則是剜肉補(bǔ)瘡，無(wú)益有害?！?/p>

凡此種種，導(dǎo)致常平倉(cāng)在各朝各代都難以“常平”。及至清朝末年統(tǒng)計(jì)，常平倉(cāng)實(shí)際存儲(chǔ)“十無(wú)二三”。因此清政府下令“嗣后無(wú)災(zāi)年份不準(zhǔn)出借”，雖然因噎廢食，但是財(cái)政已難以支撐政府采購(gòu)的虧空。由此開(kāi)始，常平倉(cāng)名存實(shí)亡。

（作者畢業(yè)于北京大學(xué)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，主要從事中國(guó)古代公共經(jīng)濟(jì)研究）