政采體制改革關(guān)鍵在于權(quán)力分離

政采體制改革關(guān)鍵在于權(quán)力分離

于安觀點(diǎn)

■ 分事行權(quán)，遵循的首要原則是權(quán)力的分離，分離的程度取決于機(jī)構(gòu)設(shè)置總量所能夠承受和允許的范圍。

■ 分解職責(zé)和職務(wù)構(gòu)成的原則大致有兩個(gè)，一個(gè)是由過(guò)程階段為基礎(chǔ)的“流程分解”，一個(gè)是能夠相互制約的“構(gòu)成分解”。

■ 權(quán)力分離以后是否自然形成真實(shí)有效的制約，是測(cè)量體制改革的效果的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

■ 于安

黨的十八屆四中全會(huì)要求進(jìn)行政府內(nèi)部權(quán)力的制約性改革，政府采購(gòu)被確定為執(zhí)行這一重要安排的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。這是政府采購(gòu)領(lǐng)域落實(shí)四中全會(huì)精神的重中之重的任務(wù)?；驹瓌t是制約權(quán)力，目的是防止權(quán)力濫用，制度體系是權(quán)力的分離、監(jiān)督和問責(zé)三個(gè)部分。

這一政府體制內(nèi)部改革的主體范圍，應(yīng)當(dāng)是在采購(gòu)過(guò)程中行使決策和執(zhí)行的部門，這當(dāng)然就包括政府監(jiān)管部門、采購(gòu)中心和采購(gòu)人。至于是否包括對(duì)上述過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員，例如上層領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)部門、監(jiān)察部門，也不一定絕對(duì)地排除，可以放在后面考慮。當(dāng)然供應(yīng)商不在這一范疇。

政府采購(gòu)體制改革中，關(guān)鍵的部分是權(quán)力的分離。因?yàn)楦母锏膶?duì)象是權(quán)力的過(guò)度集中，權(quán)力集中被認(rèn)為是導(dǎo)致濫用和腐敗的重要原因。但是改革的原則是權(quán)力機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制約和權(quán)力的分離，外部的監(jiān)督在這里屬于第二步驟。體制內(nèi)部的分離主要是機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間和崗位與崗位之間的分離，包括分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)三個(gè)方面，當(dāng)然最重要的還是“分事行權(quán)”。

分事行權(quán)，即把政府采購(gòu)的決策和執(zhí)行權(quán)力在不同的機(jī)構(gòu)或者部門之間進(jìn)行配置性劃分，也包括部門以內(nèi)的中層機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力劃分和設(shè)置?；镜某绦蛞?guī)則當(dāng)然是機(jī)構(gòu)設(shè)置管理，但是這里遵循的首要原則是權(quán)力的分離，分離的程度取決于機(jī)構(gòu)設(shè)置總量所能夠承受和允許的范圍。過(guò)去公共資源交易平臺(tái)相關(guān)政策，是在之前大部門體制原則下產(chǎn)生的，如何與目前的分離原則相協(xié)調(diào)是一個(gè)有待于研究的問題。

現(xiàn)行的政府采購(gòu)體制框架由三部分組成，即政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（采購(gòu)中心）和采購(gòu)終端使用消費(fèi)機(jī)構(gòu)或者為保障消費(fèi)使用的維護(hù)管理機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)或者公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)人）。在這三分架構(gòu)以外再分權(quán)并建立新機(jī)構(gòu)的可能性是有限的，除非有新的采購(gòu)業(yè)務(wù)提出新需求，例如基礎(chǔ)設(shè)施工程的特許經(jīng)營(yíng)管理可能提出增加管理部門，但是不具有普遍性。政府監(jiān)管的機(jī)構(gòu)再分離的可能性比較小，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)設(shè)置需要考慮壟斷性原則，也許可以在級(jí)別分離方面進(jìn)行擴(kuò)張。采購(gòu)人是固定的，因?yàn)橄M(fèi)使用（例如使用電腦辦公的行政機(jī)關(guān)）和為保障消費(fèi)使用的維護(hù)機(jī)構(gòu)（例如圖書館博物館）只能是唯一的。

采購(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（即作為法定代理機(jī)構(gòu)的采購(gòu)中心）進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革再設(shè)置的可能性比較大。從理論上看，其一是它的主要設(shè)置原則是采購(gòu)工作的實(shí)際需要；其二是法律上要求“建制保障”（應(yīng)當(dāng)設(shè)置），但是沒有規(guī)定“存續(xù)保障”（具體設(shè)置多少），可以根據(jù)不同需要進(jìn)行設(shè)置；其三是“權(quán)力制約”成為所謂的新“需要”，可以根據(jù)這一新需要考慮機(jī)構(gòu)的更多的分離性設(shè)置，相互之間形成競(jìng)爭(zhēng)性制約。

分崗設(shè)權(quán)，是指機(jī)構(gòu)內(nèi)部按照權(quán)力分離制約原則進(jìn)行的崗位設(shè)置，崗位是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的最小“職事”單位。它是機(jī)構(gòu)分離設(shè)置的延伸，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的分離空間是有限度的。它的行政管理規(guī)范是“職位分類”，即按照新原則重新確定職責(zé)分解和職務(wù)構(gòu)成，為確定編制數(shù)額提供依據(jù)。

分解職責(zé)和職務(wù)構(gòu)成的原則大致有兩個(gè)，一個(gè)是由過(guò)程階段為基礎(chǔ)的“流程分解”，一個(gè)是能夠相互制約的“構(gòu)成分解”。前者比較多地考慮采購(gòu)的工作效率，后者則考慮采購(gòu)的行為廉潔，目前應(yīng)當(dāng)考慮更多的是后面這個(gè)原則的貫徹。

分級(jí)授權(quán)，是指在上下級(jí)之間分配權(quán)力要有相對(duì)自主的因素，目的是在自主基礎(chǔ)上形成層級(jí)關(guān)系之間的制約關(guān)系。這種層級(jí)自主性的權(quán)力配置原則，要求各個(gè)級(jí)別各司其職各負(fù)其責(zé)，包括上級(jí)的職務(wù)命令、層級(jí)監(jiān)督和責(zé)任分擔(dān)都要建立在有效的分級(jí)授權(quán)基礎(chǔ)之上。

權(quán)力分離以后是否自然形成真實(shí)有效的制約，是測(cè)量體制改革的效果的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（本文摘自清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安在中國(guó)政府采購(gòu)峰會(huì)上的主題發(fā)言）

·鏈接·

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確——

強(qiáng)化政府采購(gòu)內(nèi)部流程控制

……

三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。

……

(五)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。

（摘自《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》）