“條例時代”來了

“條例時代”來了

2015年，全國政府采購人收到的最好的新年禮物是什么？不用說，肯定是國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》了。雖然條例“猶抱琵琶半遮面”，還未正式發(fā)布，但近12年的期盼等待，審議通過的消息甫一傳來，已經(jīng)引得業(yè)內(nèi)專家紛紛點贊。

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：

立法位階高于之前部門規(guī)定

在2014年的最后一天，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，我認(rèn)為這一事件有以下三個意義。

第一，對《政府采購法》的規(guī)定進一步具體化。這是任何法律的實施條例都必然具備的第一個價值。應(yīng)當(dāng)可以預(yù)見，原來在《政府采購法》中比較籠統(tǒng)、寬泛、原則性的規(guī)定，在《政府采購法實施條例（草案）》[以下簡稱“實施條例（草案）”]的規(guī)定中會被具體化。如實施條例（草案）規(guī)定了政策目標(biāo)的具體扶持措施，規(guī)定了具體的評標(biāo)方法，規(guī)定了具體的回避情形等。這些具體的規(guī)定，是對政府采購多年實踐的歸納與完善，具有很強的操作性，也讓制度規(guī)定更符合法理。

第二，立法的位階較高，相關(guān)規(guī)定的效力較高。有些同志說，從實施條例（草案）來看，其中的很多規(guī)定在財政部之前發(fā)布的部長令及其他規(guī)定中已經(jīng)有了，因此，實施條例頒布的意義并不大。這種觀點恰恰反映出目前我國的法治建設(shè)現(xiàn)狀，往往是高位階的法律不如低位階的法律管用，也就是俗話說的“縣官不如現(xiàn)管”。但是，在未來完善社會主義法治的大背景下，高位階法律的規(guī)定才是至關(guān)重要的。如果很多規(guī)定只在低位階法律中出現(xiàn)，往往無法實施，甚至無法確保其有效性。

第三，有許多規(guī)定，只有放在“條例”中才能得到實施。如只有法律和行政法規(guī)才可以設(shè)立行政許可，也就是說，作為行政法規(guī)的“條例”可以設(shè)立行政許可，而作為財政部的部門規(guī)章則不能設(shè)立行政許可。當(dāng)然由于目前簡政放權(quán)的大形勢，實施條例（草案）沒有設(shè)立行政許可。再如，對合同效力，只有行政法規(guī)才能作出“無效”規(guī)定，部門規(guī)章就不能。如實施條例（草案）中有“履約保證金的數(shù)量不得超過采購合同金額的10%”等相關(guān)內(nèi)容，那么如果合同約定超過10%，會導(dǎo)致合同無效，但僅僅在部門規(guī)章中的規(guī)定不會發(fā)生這樣的效力；對行政處罰的設(shè)定，如果吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，行政法規(guī)可以設(shè)定，部門規(guī)章則不可以。

上海金融學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院院長章輝：

兩項明確厘清政采對象

《政府采購法》只是一部框架性法律，至于具體的操作與執(zhí)行則要依賴實施條例來予以細(xì)化和明確。我注意到，財政部自《政府采購法》頒布實施以來，在2003-2014年間（除2005年外），每年都將政府采購法實施條例建設(shè)工作列入年度政府采購工作要點。且在2010年1月11日，國務(wù)院法制辦還公布了《中華人民共和國政府采購法實施條例（征求意見稿）》。如今，該實施條例（草案）已由國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。我認(rèn)為，時間雖然漫長，但結(jié)果終如人愿。實施條例（草案）的通過，不僅是我國政府采購制度的進一步健全，也將大力推進我國政府采購實踐的發(fā)展。

推進政府采購實踐工作，有兩個問題繞不開，一是政府采購的資金屬性，或者說，從資金性質(zhì)上如何判斷哪些資金應(yīng)屬于政府采購法約束的對象；二是政府采購的對象屬性，或者說，如何從采購對象判斷哪些對象應(yīng)納入政府采購的范圍。顯然，《政府采購法》對這兩個問題都沒有明確的說法。實施條例（草案）在這兩方面做了很好的注解。我的理解是，相對于實施條例的其他條款，這兩項的明確規(guī)定，對政府采購的實踐工作而言，其重要性有如夯實大廈的基石。

就政府采購的資金屬性來說，《政府采購法》第二條只是籠統(tǒng)地界定為“財政性資金”。實施條例（草案）則進一步明確為“納入預(yù)算管理的資金和法律、法規(guī)規(guī)定納入財政管理的其他資金”。結(jié)合新修訂的《預(yù)算法》關(guān)于“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”和“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”的規(guī)定，就可以從資金性質(zhì)上做出清晰的判斷：即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的資金都屬于政府采購法約束的對象。

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授朱中一：

終結(jié)政采行政法規(guī)空缺時代

曾經(jīng)，政府采購法實施條例的難產(chǎn)受到多方詬病。在實踐中，條例的缺失直接導(dǎo)致以財政部規(guī)章為依據(jù)的政府采購招投標(biāo)等活動缺乏穩(wěn)固牢靠的法律基礎(chǔ)。在《政府采購法》實施十多年之后，現(xiàn)有的法律規(guī)定已顯陳舊，急需進行相應(yīng)的制度變革和調(diào)整，各界渴望條例盡早出臺。終于，在2014年的最后一天，政府采購行政法規(guī)空缺的時代被劃上了句號。

在全面推進依法治國的大背景下，政府采購行政立法工作的提速并不難理解。長期以來，政府采購領(lǐng)域存在著不少問題。對此，通過條例把《政府采購法》中的一些原則和制度予以落實和細(xì)化，對于解決實踐中出現(xiàn)的諸多問題將會起到至關(guān)重要的作用。正如國務(wù)院常務(wù)會議所指出的那樣，“把政府采購納入規(guī)范化、法制化軌道，事關(guān)政府公信力，是建設(shè)法治政府、廉潔政府的重要內(nèi)容。”

2015年，將要發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）的貫徹和落實將成為政府采購各項工作的主題。無論是政府采購當(dāng)事人，還是政府采購的監(jiān)管機關(guān)，都應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，從政府采購的源頭到政府采購的結(jié)果，從提出需求、確定標(biāo)準(zhǔn)一致到招標(biāo)采購、履約驗收，政府采購的全過程都將根據(jù)實施條例的新規(guī)進行調(diào)整?？梢灶A(yù)見，通過實施條例的貫徹落實，我國的政府采購必將更為陽光和高效，并為經(jīng)濟發(fā)展和民生改善提供更強大的助力。

需要注意的是，未來一段時間內(nèi)，我國公共采購領(lǐng)域的兩大基本法律——《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》都將擁有配套的行政法規(guī)——《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》和《政府采購法實施條例》。對于實務(wù)的操作來說，這兩部行政法規(guī)為公共采購中招投標(biāo)的具體操作程序提供了基礎(chǔ)性的規(guī)范。由于我國的公共采購招投標(biāo)程序建立在這種雙元法律體系之上，因此，實踐中需要特別注意分清兩種招投標(biāo)程序的差異。

不過，由于《政府采購法實施條例》尚涉及其他采購方式的程序，不能像《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》一樣將筆墨集中在招投標(biāo)程序上進行規(guī)定，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》仍將是政府采購領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則的重要法律依據(jù)。如要完整地比較兩種招標(biāo)投標(biāo)程序的不同，必須將政府采購的行政法規(guī)與規(guī)章結(jié)合起來進行分析。同時，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中關(guān)于兩階段招標(biāo)程序的規(guī)定、關(guān)于限制排斥投標(biāo)的不合理條件的具體規(guī)定、關(guān)于串標(biāo)的具體情形的規(guī)定等內(nèi)容均具有較強的可操作性，對于解決實踐問題很有幫助，希望這些有益的內(nèi)容可以通過規(guī)章的修改吸收到政府采購的法律體系中去。

國家信息中心助理研究員呂漢陽：

體現(xiàn)國家發(fā)展改革政策

實施條例（草案）透露出以下幾個信息：一是緊密圍繞國家發(fā)展改革政策。具體體現(xiàn)在響應(yīng)了十八屆三中、四中全會的精神和諸多具體內(nèi)容，包括國家治理能力現(xiàn)代化和政府購買服務(wù)制度等，及強調(diào)政府采購制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，也是治國理政的重要調(diào)控手段，能夠為提高國家治理能力、落實政府購買服務(wù)制度提供平臺和工具等。

二是出臺時機綜合國際國內(nèi)形勢。國內(nèi)按照十八屆三中、四中全會精神要求，政府采購制度也在向市場化、法治化方向發(fā)展，迫切需要法治建設(shè)推進，這時審議通過條例呼應(yīng)了這一精神；國際上，我國剛剛提交第六份GPA出價清單，而且是一份符合各方期待的出價方案，作為未來談判的基礎(chǔ)，這份清單將加快我國加入GPA的進程，在此時出臺條例，可以為未來做好法規(guī)統(tǒng)籌工作提供前提。

三是極大程度地推進信息公開。透明和競爭是政府采購制度的內(nèi)核和靈魂。實施條例（草案）最大范圍地要求政府采購信息公開透明，明確要求對采購信息、中標(biāo)結(jié)果、采購合同、投訴處理結(jié)果等進行公開。

四是從注重程序向更加務(wù)實高效轉(zhuǎn)變。這回應(yīng)了近年來國內(nèi)政府采購理論與實踐的探索，要求政府采購制度不僅注重程序，更要注重采購的實際效果，具體從采購需求管理和結(jié)果評價“一頭一尾”兩個環(huán)節(jié)來保障采購的高效，這是更加求真務(wù)實、優(yōu)質(zhì)高效的做法。

微觀點

◆中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎：《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》作為進一步落實、執(zhí)行《政府采購法》的細(xì)則，必將對進一步規(guī)范政府采購行為、實現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)起到更重要的作用。尤其是面對當(dāng)下政府購買公共服務(wù)的熱潮，實施條例（草案）明確界定了服務(wù)的內(nèi)涵和外延，這無疑將進一步規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，并保障政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展。

◆南京審計學(xué)院副院長裴育：《政府采購法》頒布已經(jīng)近12個年頭了，終于在歲末年初審議通過了《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，這是政府采購人的期盼，更是依法治國、提高國家治理水平的具體體現(xiàn)。

這部我們期盼已久的實施條例無疑能解決現(xiàn)行政府采購業(yè)務(wù)操作過程中遇到的大部分問題。誠然，我們不能期望一部條例解決所有問題，但我相信這部實施條例一定會在具體實施過程中不斷完善，讓《政府采購法》更深入人心，不斷促進各級政府、各預(yù)算部門和單位依法行政、依法理財，從而提升依法治國的實效。

◆清華大學(xué)公共管理學(xué)院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)副主任宋雅琴：對于《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》審議通過，我認(rèn)為其意義有以下三點。首先，從實施條例（草案）來看，對政府采購工作中的細(xì)節(jié)作出規(guī)定，這對于規(guī)范政府采購市場、維護政府采購工作的公平公開公正有著重要意義；其次，一些財政部部長令里的規(guī)定被寫入實施條例，這些規(guī)定的地位從部門規(guī)章上升到法律法規(guī)的層面，這一改變可以使這些規(guī)定在實施過程中阻力更小；再次，實施條例相比《政府采購法》，能夠更好地代表當(dāng)前的局面與趨勢，更具有時代特色。

◆海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時明：我非常期待《中華人民共和國政府采購法實施條例》能夠早日和公眾見面。政府采購已經(jīng)成為政府財政支出的一個主要程序方式，社會認(rèn)同度很高，關(guān)注度也很高。然而，實踐中產(chǎn)生了許多新的情況和問題，《政府采購法》的一些原則性規(guī)定，由于當(dāng)事人的不同解讀，在執(zhí)行中引發(fā)亂象。還有，當(dāng)政府采購的規(guī)模不斷增長，資源配置的作用日益強大時，對政府采購活動的干預(yù)也日漸頻繁，對政府采購制度漏洞的惡意利用的不法行為也時有發(fā)生，政府采購各方當(dāng)事人的權(quán)益得不到有效保障，尤其是采購人，常常處于各種權(quán)力制衡下的尷尬，事事請示，處處逢迎，不敢有關(guān)聯(lián)事權(quán)的意志表達，不敢依法依規(guī)維護自己的權(quán)利。因此，審議通過實施細(xì)則（草案），是政府采購實踐的迫切需要，也是開啟法治政采局面的號角。

◆河南招標(biāo)采購服務(wù)有限公司董事長陳振立：對于實施條例（草案）審議通過，我的觀點是，一方面，在政府采購法出臺后的12年間，業(yè)界通過林林總總從中央到地方的各項行政文件來規(guī)范實務(wù)操作，而未來實施條例的出臺將改變這一局面。這對業(yè)界而言，無疑是一次革命。此后，政府采購工作將會在更加規(guī)范的道路上邁進。

◆江西招標(biāo)咨詢集團信息中心副主任汪才華：我認(rèn)為實施條例（草案）審議通過，有以下四個積極意義。第一，完善的法律體系應(yīng)當(dāng)包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章三部分。未來實施條例的正式公布將完善政府采購法律體系，改變該體系中法規(guī)長期缺位的狀況。第二，實施條例規(guī)定了政府采購工作中的種種實施細(xì)則，這也是對《政府采購法》本身的補充和細(xì)化。第三，實施條例的出臺，讓政府采購工作者在實務(wù)操作中更加守土有責(zé)，避免和其他法律體系發(fā)生沖突。第四，實施條例的審議通過及接下來的正式發(fā)布，不是一個單獨的事件，它推動了第一個多米諾骨牌，可以預(yù)見，近期從中央到地方的政府采購相關(guān)規(guī)章制度將要進行一系列的修訂。

（文字/張靜遠(yuǎn) 賈璐）