解疑釋惑74號(hào)令（上）

實(shí)務(wù)課堂·地方政府采購(gòu)管理培訓(xùn)班內(nèi)容分享②

編者按：《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）施行至今已滿一年，這一年，它在規(guī)范非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用條件、采購(gòu)程序等方面所起的作用已得到業(yè)界的普遍認(rèn)可。然而，各地在具體執(zhí)行時(shí)依然遇到了不少難題。針對(duì)這些難題，財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在日前舉辦的地方政府采購(gòu)管理培訓(xùn)班上進(jìn)行了詳解。本報(bào)特予以呈現(xiàn)，以饗讀者。

解疑釋惑74號(hào)令（上）

74號(hào)令遵循的核心交易機(jī)制是什么？

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)公平交易核心機(jī)制來(lái)看，均是針對(duì)不同的采購(gòu)對(duì)象設(shè)定不同的采購(gòu)程序、評(píng)審方法以及不同的合同文本要求，并賦予采購(gòu)人明確或選擇采購(gòu)需求的權(quán)利以及供應(yīng)商選擇合理報(bào)價(jià)的權(quán)利。這種先確立明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的機(jī)制設(shè)計(jì)，不僅大大降低了交易成本，也大大降低了采購(gòu)人員在采購(gòu)活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府采購(gòu)法雖然也確立了公平交易的原則，但在制度設(shè)計(jì)上主要側(cè)重于保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán)，而對(duì)保障交易公平的市場(chǎng)規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了采購(gòu)需求不清、采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤、評(píng)審方法設(shè)定混亂、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問(wèn)題。為了規(guī)范交易行為，保障市場(chǎng)有效性，74號(hào)令明確了需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，在非招標(biāo)采購(gòu)方式的程序設(shè)計(jì)時(shí)均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的公平交易核心機(jī)制要求。

74號(hào)令在程序設(shè)計(jì)上是如何體現(xiàn)“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”這一核心交易機(jī)制的？

提出或獲得完整、明確、符合法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策要求的采購(gòu)需求，是采購(gòu)需求管理的最基本要求。“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”有兩層意思。一是明確采購(gòu)需求。這是采購(gòu)人的權(quán)利。對(duì)于能夠詳細(xì)描述采購(gòu)需求的項(xiàng)目，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，采購(gòu)人必須提出明確的采購(gòu)需求（如果是批量集中采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)需求由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出）；對(duì)于無(wú)法詳細(xì)描述清楚采購(gòu)需求的項(xiàng)目，如設(shè)計(jì)類、信息系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)人是無(wú)法詳細(xì)描述采購(gòu)需求的，這就需要參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商來(lái)提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，采購(gòu)人從供應(yīng)商提供的方案中獲得采購(gòu)需求。無(wú)論何種項(xiàng)目的采購(gòu)，采購(gòu)需求必須清楚均是前提條件，這也是公平競(jìng)爭(zhēng)的前提。二是競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)。這是供應(yīng)商的權(quán)利。供應(yīng)商根據(jù)成本和自己預(yù)期的利潤(rùn)自行決定報(bào)價(jià)。可以說(shuō)，74號(hào)令完全遵循了完善市場(chǎng)規(guī)則的要求，一方面，在把明確采購(gòu)需求的權(quán)利完全賦予了采購(gòu)人的同時(shí)，明確了采購(gòu)人相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)；另一方面，把報(bào)價(jià)的權(quán)利公平地給予所有參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。

非招標(biāo)采購(gòu)方式和招標(biāo)采購(gòu)方式最大的不同是什么？

非招標(biāo)采購(gòu)方式與招標(biāo)方式最大的不同在于，它不強(qiáng)調(diào)給予所有潛在供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，談判小組、詢價(jià)小組從符合條件的供應(yīng)商中選擇確定3家以上供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)即可，而無(wú)需向其他未選擇的供應(yīng)商作出解釋，這是法律賦予談判和詢價(jià)小組的權(quán)利。但一旦選定參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商后，每一輪技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)的談判、修改必須平等地通知所有參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，以保證競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的公平。因此，與招標(biāo)采購(gòu)方式相比，非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)周期更短、效率更高，選擇供應(yīng)商的來(lái)源和評(píng)審過(guò)程更為靈活，談判小組和詢價(jià)小組自制定談判文件和詢價(jià)通知書起即參與采購(gòu)活動(dòng)，有利于更為科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求。在競(jìng)爭(zhēng)性談判過(guò)程中，供應(yīng)商可以參與確定最終設(shè)計(jì)方案或解決方案，更適合技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，采購(gòu)人難以詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)服務(wù)要求的采購(gòu)項(xiàng)目。

74號(hào)令規(guī)定，經(jīng)采購(gòu)人的主管預(yù)算單位同意，可以從財(cái)政部門的專家?guī)煲酝庾孕羞x擇專家，政策設(shè)計(jì)是不是過(guò)于寬松？

對(duì)非招標(biāo)方式的成交規(guī)則，政府采購(gòu)法規(guī)定得很明確，就是在符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價(jià)成交，由此，評(píng)審環(huán)節(jié)實(shí)際上是評(píng)無(wú)可評(píng)，專家在這個(gè)環(huán)節(jié)最多起一個(gè)見(jiàn)證的作用，事實(shí)上沒(méi)有任何自由裁量權(quán)。如果說(shuō)在公開(kāi)招標(biāo)里，專家像“法官”，由他來(lái)評(píng)判、打分，那么在非招標(biāo)方式里，專家更像“人民陪審員”，沒(méi)有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號(hào)令的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變，并將專家的作用由評(píng)審過(guò)程前移到采購(gòu)需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助采購(gòu)人明確和制定采購(gòu)需求。74號(hào)令之所以規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判可以多輪談，就是要讓專家充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在明確需求的前提下保證采購(gòu)質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計(jì)下，專家是不是從財(cái)政部門的專家?guī)炖锍槿?，可以適當(dāng)放寬。

74號(hào)令對(duì)財(cái)政部門審批競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式作了哪些細(xì)化規(guī)定？

競(jìng)爭(zhēng)性談判是非招標(biāo)采購(gòu)方式中使用最多的一種，也是74號(hào)令重點(diǎn)規(guī)范的對(duì)象。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形，政府采購(gòu)法第三十條有專門規(guī)定，但并未對(duì)何為緊急需要、何種原因造成不能事先計(jì)算出價(jià)格總額作出界定。74號(hào)令對(duì)此作了細(xì)化規(guī)定，將緊急需要細(xì)化為非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)的原因或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要，將不能事先計(jì)算出價(jià)格總額細(xì)化為因藝術(shù)品、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額，進(jìn)一步清晰了適用情形。比如，一些學(xué)校原本在放假前就可以完成招標(biāo)前期的有關(guān)工作，但人為拖延到快開(kāi)學(xué)了才啟動(dòng)采購(gòu)程序，隨后以必須在開(kāi)學(xué)前完成采購(gòu)活動(dòng)為由要求轉(zhuǎn)變采購(gòu)方式，這就不能適用緊急需要情形。

74號(hào)令對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判供應(yīng)商的來(lái)源規(guī)定了三種方式，具體有哪些考慮？

如何選擇參加談判的供應(yīng)商，是競(jìng)爭(zhēng)性談判的重要一環(huán)。在74號(hào)令出臺(tái)之前，競(jìng)爭(zhēng)性談判很容易被操控，因?yàn)楣?yīng)商都是采購(gòu)人自己選的。74號(hào)令規(guī)定了三種供應(yīng)商來(lái)源，第一種是通過(guò)發(fā)布公告邀請(qǐng)，類似于公開(kāi)招標(biāo)的招標(biāo)公告。第二種是從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取。這是一個(gè)具有前瞻性的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)槟壳昂芏嗟胤截?cái)政部門的供應(yīng)商庫(kù)還沒(méi)有建立起來(lái)，全國(guó)性的供應(yīng)商庫(kù)也正在建設(shè)中。第三種是采購(gòu)人和評(píng)審專家背靠背分別書面推薦。三種供應(yīng)商來(lái)源的核心要求只有一個(gè)，那就是要“摻沙子”，降低供應(yīng)商之間、采購(gòu)人和供應(yīng)商之間、專家和供應(yīng)商乃至三者之間的合謀概率，哪怕三家供應(yīng)商中有兩家搞合謀，只要有一家供應(yīng)商不合謀，報(bào)價(jià)低，就無(wú)法形成對(duì)該項(xiàng)目的操控。那么采購(gòu)人和評(píng)審專家各自背靠背推薦供應(yīng)商，會(huì)不會(huì)形成合謀呢？如何控制呢？這在74號(hào)令里又有兩個(gè)制約平衡的制度設(shè)計(jì)。一是要求采購(gòu)人和專家把推薦意見(jiàn)隨成交結(jié)果一并公告，既賦予了采購(gòu)人和專家的推薦權(quán)利，又附加了相應(yīng)的法律責(zé)任。二是要求把成交結(jié)果細(xì)化公示到主要成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，防止高價(jià)采購(gòu)后進(jìn)行利益輸送。

對(duì)于多輪談判的項(xiàng)目，最后參加報(bào)價(jià)的供應(yīng)商應(yīng)該如何選擇？如果公開(kāi)招標(biāo)后只有兩家或者一家供應(yīng)商滿足條件，是否可以轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源？

74號(hào)令里設(shè)計(jì)了一個(gè)“票決制”，即談判結(jié)束后，由談判小組成員投票，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦三家以上符合采購(gòu)需求的供應(yīng)商，然后這三家供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。供應(yīng)商必須是三家以上，只有三家以上才能形成有效競(jìng)爭(zhēng)，這是競(jìng)爭(zhēng)性談判的前提。那么來(lái)兩家行不行呢？74號(hào)令規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)后，符合要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判。這是74號(hào)令里唯一兩家可以談的一個(gè)例外，主要是考慮到采購(gòu)效率問(wèn)題，其他的所有情形包括詢價(jià)采購(gòu)，三家以下的均為采購(gòu)活動(dòng)失敗。我們說(shuō)程序不可逆，不能說(shuō)公開(kāi)招標(biāo)來(lái)兩家就是兩家競(jìng)爭(zhēng)性談判，來(lái)一家就是單一來(lái)源，如果制度這樣規(guī)定，那么整個(gè)政府采購(gòu)制度的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)將不復(fù)存在。

實(shí)踐中導(dǎo)致參與采購(gòu)活動(dòng)供應(yīng)商不足三家的情形很多，比如信息公開(kāi)的范圍不廣或者時(shí)間不足、采購(gòu)項(xiàng)目金額小、供應(yīng)商投標(biāo)文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看，不少地方出現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)不足三家的問(wèn)題，最后要么兩家談判，要么單一來(lái)源，少數(shù)基層甚至相當(dāng)大的比例因公開(kāi)招標(biāo)只來(lái)一家而采取單一來(lái)源實(shí)施采購(gòu)。我們認(rèn)為，出現(xiàn)該問(wèn)題最重要的原因在于公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)低，有的地方甚至規(guī)定采購(gòu)金額達(dá)到30000元的就要公開(kāi)招標(biāo)，導(dǎo)致許多供應(yīng)商因投標(biāo)成本過(guò)高無(wú)利可圖而放棄投標(biāo)，這需要大家在今后的工作中轉(zhuǎn)變工作理念，提高公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。從制度執(zhí)行上來(lái)講，除公開(kāi)招標(biāo)失敗經(jīng)批準(zhǔn)的情形外，不允許競(jìng)爭(zhēng)性談判出現(xiàn)兩家談判的情形。當(dāng)然，有的項(xiàng)目確實(shí)市場(chǎng)上只有兩家供應(yīng)商，比如一些高壟斷性行業(yè)，確實(shí)有這種情況的，又將如何處理呢？我們的意見(jiàn)是可以參照競(jìng)爭(zhēng)性談判方式先分別跟這兩家供應(yīng)商去談，談完以后選定一家報(bào)價(jià)低的，然后實(shí)行單一來(lái)源采購(gòu)。當(dāng)然，如果項(xiàng)目的特點(diǎn)符合《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】214號(hào)）第三條第四項(xiàng)規(guī)定的情形，也可以直接向財(cái)政部門申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)。

74號(hào)令引入了主管預(yù)算單位的概念，制度設(shè)計(jì)時(shí)是如何考慮的？

74號(hào)令第七章附則對(duì)主管預(yù)算單位進(jìn)行了解釋，即負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)，向同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。通俗來(lái)講，主管預(yù)算單位就是一級(jí)預(yù)算單位。74號(hào)令引入這個(gè)概念，主要是出于促進(jìn)主管預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)部政府采購(gòu)管理的考慮。74號(hào)令賦予了主管預(yù)算單位兩項(xiàng)權(quán)利，一是所屬單位申請(qǐng)轉(zhuǎn)變采購(gòu)方式，應(yīng)由主管預(yù)算單位先行把關(guān)后方可報(bào)財(cái)政部門。主管預(yù)算單位原本就是部門預(yù)算的責(zé)任主體，在采購(gòu)管理方面也負(fù)有責(zé)任，這有利于加強(qiáng)主管預(yù)算單位對(duì)本單位的政府采購(gòu)內(nèi)控管理。二是針對(duì)技術(shù)復(fù)雜、特殊，專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，把在財(cái)政部門政府采購(gòu)專家?guī)焱膺x專家的權(quán)利交給主管預(yù)算單位。競(jìng)爭(zhēng)性談判使用專家次數(shù)較多，在專家?guī)炖锍槿『茈y保證每次來(lái)的專家都是原專家，對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目原則上要確保專家的一致性，特殊情況下可以增補(bǔ)和替換，只要主管預(yù)算單位同意即可。

74號(hào)令為什么規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書要隨成交結(jié)果同時(shí)公告？

這是落實(shí)“推動(dòng)采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革”要求的一個(gè)具體措施。即將實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中還規(guī)定，必須公開(kāi)政府采購(gòu)合同。談判文件、詢價(jià)通知書、采購(gòu)合同對(duì)應(yīng)的是采購(gòu)需求，只要公開(kāi)了談判文件、詢價(jià)通知書、采購(gòu)合同，就等于公開(kāi)了采購(gòu)人的采購(gòu)需求，買得貴了還是買得對(duì)了，有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值取向，項(xiàng)目有沒(méi)有貓膩，將所有的公開(kāi)信息一比對(duì)就清楚。如果連采購(gòu)需求都不公開(kāi)，社會(huì)監(jiān)督從何談起？當(dāng)然，涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

74號(hào)令為什么要規(guī)定技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)審專家中應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家？

談判談什么？主要談的是采購(gòu)需求和合同條款。每一輪談判結(jié)束后，合同草案的主要條款就要變動(dòng)一次，技術(shù)專家解決不了合同問(wèn)題。正如前面所說(shuō)，如果遵循按采購(gòu)需求特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式，那就意味著許多金額巨大的項(xiàng)目都有可能采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，特別是隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的推進(jìn)，許多大的公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目均需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式進(jìn)行，合同主要條款的變更至關(guān)重要，必須要有一名法律專家。

74號(hào)令對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)定與以往實(shí)踐相比，最大的變化是什么？

相較此前的采購(gòu)實(shí)踐，74號(hào)令單一來(lái)源采購(gòu)最大的變化是引入了成本核算的概念，即要求采購(gòu)人員編寫的協(xié)商情況記錄中應(yīng)當(dāng)包含供應(yīng)商提供的采購(gòu)標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說(shuō)明。74號(hào)令出臺(tái)前，單一來(lái)源采購(gòu)成交價(jià)格往往比較高，基本上是貼著采購(gòu)預(yù)算成交的。74號(hào)令之所以作出上述要求，主要考慮了兩點(diǎn)。一是增加一項(xiàng)可查詢的信息記錄，方便審計(jì)和財(cái)政部門的事后監(jiān)督。二是保證成交價(jià)格的合理性。如果該產(chǎn)品市場(chǎng)在售，那么同等條件下政府采購(gòu)價(jià)不能高于市場(chǎng)價(jià)；如果該產(chǎn)品沒(méi)有形成市場(chǎng)價(jià)格，那么供應(yīng)商要告知成本。另一個(gè)重大變化是引入了公示制度，要求擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目，在報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公示。

競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)的成交原則是符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低，如何理解“相等”這個(gè)概念？

“相等”是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足談判文件或者詢價(jià)通知書規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求。換句話說(shuō)，就是供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件對(duì)談判文件、詢價(jià)通知書做了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。比如說(shuō)，采購(gòu)人的采購(gòu)需求是買個(gè)瓷茶杯，要求有杯體和杯蓋就可以了，來(lái)投標(biāo)的供應(yīng)商均按這個(gè)需求響應(yīng)了，但有一個(gè)供應(yīng)商在這個(gè)基礎(chǔ)上還外送一個(gè)杯托，那么這個(gè)供應(yīng)商和別的供應(yīng)商的質(zhì)量和服務(wù)屬于“相等”，也就是說(shuō)政府采購(gòu)滿足需求即可，多余的功能不作為價(jià)格考慮因素。

（文/王奇璋）