一個(gè)PPP典型項(xiàng)目的多重看點(diǎn)

【PPP項(xiàng)目看臺(tái)】

一個(gè)PPP典型項(xiàng)目的多重看點(diǎn)

——浙江麗水地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項(xiàng)目案例分析

■ 周偉 湯冬玲

麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項(xiàng)目是浙江省麗水市政府首批推出的PPP重點(diǎn)項(xiàng)目之一，項(xiàng)目由麗水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施PPP模式，由中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)投資咨詢(xún)）擔(dān)任PPP咨詢(xún)顧問(wèn)。項(xiàng)目自2015年3月啟動(dòng)，最終確定浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)股份有限公司為中標(biāo)社會(huì)資本。本項(xiàng)目的成功運(yùn)作，為浙江省乃至全國(guó)范圍內(nèi)采用PPP模式推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)、化解公共服務(wù)產(chǎn)品供給融資難題提供了經(jīng)驗(yàn)。

項(xiàng)目過(guò)程及結(jié)果

2014年底以來(lái)，國(guó)家就推進(jìn)PPP出臺(tái)一系列政策文件。浙江省政府、麗水市政府也相繼出臺(tái)了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2015〕9號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（麗政發(fā)〔2015〕4號(hào)）等政策文件，推動(dòng)轄內(nèi)PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。在此背景下，根據(jù)市政府規(guī)劃部署，由市發(fā)改委牽頭、各相關(guān)部門(mén)協(xié)助、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局組織實(shí)施本項(xiàng)目，旨在增加城市公共停車(chē)設(shè)施的供給，提高城市運(yùn)營(yíng)管理水平，同時(shí)創(chuàng)新公共服務(wù)項(xiàng)目投融資機(jī)制，緩解當(dāng)期財(cái)政支出壓力。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的籌備，本項(xiàng)目自2015年3月正式啟動(dòng)，并引入中國(guó)投資咨詢(xún)公司作為專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。

1.項(xiàng)目識(shí)別階段

2015年初，本項(xiàng)目被納入麗水市PPP項(xiàng)目庫(kù)后，市政府授權(quán)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌項(xiàng)目的實(shí)施。為保證項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量，中國(guó)投資咨詢(xún)被聘請(qǐng)為本項(xiàng)目的PPP咨詢(xún)顧問(wèn)。

項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)就本項(xiàng)目信息及相關(guān)需求展開(kāi)多次討論，在完成對(duì)項(xiàng)目的深入了解后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目初步的物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證，為下一步工作的順利開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

本項(xiàng)目通過(guò)物有所值評(píng)估及財(cái)政承受能力論證后，中國(guó)投資咨詢(xún)即開(kāi)始項(xiàng)目實(shí)施方案的編制工作。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)結(jié)合實(shí)際情況，參照同類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，編制完成初步的實(shí)施方案。隨后，方案上報(bào)由市發(fā)改委牽頭，市財(cái)政局、審計(jì)局、國(guó)土局、建設(shè)（規(guī)劃）局會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)及其他關(guān)聯(lián)單位或?qū)＜页闪⒌摹?+X”P(pán)PP項(xiàng)目聯(lián)合審查小組開(kāi)會(huì)審議。鑒于本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，涉及主體權(quán)益較多，對(duì)項(xiàng)目具體的運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制等各方也有不同意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)三輪的聯(lián)合審查小組會(huì)議，并經(jīng)市政府審批，最終確定了本項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式等核心問(wèn)題，并定稿項(xiàng)目實(shí)施方案。

3.項(xiàng)目采購(gòu)階段

項(xiàng)目實(shí)施方案通過(guò)市政府審批后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)著手編制PPP項(xiàng)目協(xié)議及采購(gòu)文件。由于本項(xiàng)目涉及項(xiàng)目用地出讓?zhuān)cPPP社會(huì)資本采購(gòu)程序相對(duì)獨(dú)立，故根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與市國(guó)土資源局聯(lián)合通過(guò)土地掛牌形式確定中標(biāo)投資人，完成PPP社會(huì)資本的采購(gòu)。在完成PPP項(xiàng)目協(xié)議編制的同時(shí)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)主動(dòng)與市國(guó)土資源局對(duì)接，協(xié)助其完成土地掛牌文件的編制工作。

2015年10月17日，市國(guó)土資源局正式發(fā)布該項(xiàng)目土地掛牌公告，中國(guó)投資咨詢(xún)?cè)谡憬≌少?gòu)網(wǎng)同步公告本項(xiàng)目PPP采購(gòu)信息。公告期間，共有3家社會(huì)資本表示愿意參與。11月17日，項(xiàng)目正式組織掛牌，最終由浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)股份有限公司作為最后中標(biāo)人，與市城鄉(xiāng)和住房建設(shè)局就麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項(xiàng)目協(xié)議的部分可變條款進(jìn)行談判，最終達(dá)成簽約意向。本項(xiàng)目建設(shè)用地掛牌結(jié)果公示期滿(mǎn)后，雙方將擇日完成PPP項(xiàng)目協(xié)議簽約儀式。至此，麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目PPP招商基本順利完成。

項(xiàng)目亮點(diǎn)

1.借力PPP模式，拓展城市地下空間資源

當(dāng)前，傳統(tǒng)的地方政府融資渠道遇阻，政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品能力與社會(huì)需求差距加大，有限的城市空間也限制了公共設(shè)施供給的增速。為化解上述問(wèn)題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)拓展城市地下空間，增加公共停車(chē)設(shè)施的供給，促進(jìn)公共停車(chē)設(shè)施投資的多元化以及經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，化解地方政府公共服務(wù)設(shè)施的融資困境。

2015年8月，國(guó)家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確以停車(chē)產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，鼓勵(lì)采用PPP模式來(lái)建設(shè)停車(chē)樓、地下停車(chē)場(chǎng)、機(jī)械立體停車(chē)庫(kù)等集約化停車(chē)設(shè)施。本項(xiàng)目的立意與國(guó)家政策意見(jiàn)完全吻合，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的參與熱情。

２．量身定制，有針對(duì)性地選用DBFO方式運(yùn)作

鑒于本項(xiàng)目前期工作只完成了規(guī)劃設(shè)計(jì)，確定了主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為充分發(fā)揮社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)為本項(xiàng)目選定了DBFO（即設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）模式來(lái)運(yùn)作。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案，中標(biāo)社會(huì)資本須在滿(mǎn)足各項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的前提下全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

3.捆綁開(kāi)發(fā)，發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)

根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，項(xiàng)目擬新建停車(chē)位不少于1448個(gè)，包括機(jī)械立體停車(chē)庫(kù)車(chē)位不少于270個(gè)，地下停車(chē)位不少于1150個(gè)，地面停車(chē)位不少于28個(gè)。項(xiàng)目總用地面積約4.6萬(wàn)平方米，其中地上建筑面積需控制在8400-9500平方米，地下建筑面積控制在35450-39815平方米。項(xiàng)目總投資額約2.8億元。

本項(xiàng)目中擬開(kāi)發(fā)的六個(gè)地下空間相對(duì)規(guī)模均不大，若單獨(dú)招商，難以吸引實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)資本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。為增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，本項(xiàng)目將六個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行捆綁運(yùn)作，以期引入實(shí)力雄厚、具有專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。

4.優(yōu)化績(jī)效，公益性與經(jīng)營(yíng)性結(jié)合

本項(xiàng)目允許項(xiàng)目公司在按約定要求提供公共停車(chē)服務(wù)的同時(shí)配建部分商業(yè)面積，將項(xiàng)目的公益性與經(jīng)營(yíng)性相結(jié)合，提高項(xiàng)目的吸引力。麗水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局代表麗水市政府授予項(xiàng)目公司22年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括六個(gè)公共停車(chē)場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與移交，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的公共停車(chē)服務(wù)收入歸屬項(xiàng)目公司，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給政府方。同時(shí)，項(xiàng)目配套商業(yè)所有權(quán)歸屬項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可通過(guò)租售獲取收益。

為優(yōu)化本項(xiàng)目的績(jī)效導(dǎo)向，還明確公共停車(chē)服務(wù)的收費(fèi)收入和配套商業(yè)的租售收入部分均由社會(huì)公眾決定，政府給予確定的可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目實(shí)際收益率風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本自行承擔(dān)。

5.創(chuàng)新采購(gòu)，土地出讓與PPP社會(huì)資本采購(gòu)結(jié)合

由于本項(xiàng)目涉及商業(yè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目用地?zé)o法通過(guò)劃撥方式交付使用，只能通過(guò)招拍掛的形式出讓。但在現(xiàn)行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會(huì)資本的采購(gòu)程序是相對(duì)獨(dú)立的，若分別執(zhí)行土地招拍掛程序和PPP社會(huì)資本的采購(gòu)程序，可能面臨通過(guò)土地招拍掛程序獲得本項(xiàng)目用地使用權(quán)的投資人與通過(guò)PPP采購(gòu)流程選定的投資人不是同一個(gè)的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法執(zhí)行。

為解決這一矛盾，本項(xiàng)目創(chuàng)新性地將土地出讓與PPP社會(huì)資本的采購(gòu)相結(jié)合，即通過(guò)一次土地掛牌程序出讓全部項(xiàng)目用地，同時(shí)將PPP項(xiàng)目協(xié)議作為掛牌文件的附件，協(xié)議明確核心條款不接受談判，參與競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目用地的投資人即視為接受PPP協(xié)議主體條款。相應(yīng)地，項(xiàng)目的土地出讓合同作為PPP項(xiàng)目協(xié)議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項(xiàng)目協(xié)議也即提前終止。

項(xiàng)目體會(huì)

1.勇于創(chuàng)新，積極探索PPP新思路

當(dāng)前，PPP成為新的投融資模式成為地方政府的“新寵”，多省市推出PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，舉辦各類(lèi)PPP項(xiàng)目推介會(huì)。但具體到每個(gè)PPP項(xiàng)目，現(xiàn)有法律、規(guī)章、制度并不能涵蓋執(zhí)行過(guò)程中的各個(gè)方面，很多時(shí)候甚至不能很好地相互銜接，這給政府、社會(huì)資本及PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)出了不小的難題。如何在確保PPP項(xiàng)目合法、合規(guī)的同時(shí)解決操作過(guò)程中的矛盾，創(chuàng)新是不可避免的。這就需要各參與方積極思考、勇于創(chuàng)新，不拘泥于程序，在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)探索新的操作思路。

2.充分論證，推動(dòng)PPP謹(jǐn)慎前行

本項(xiàng)目從實(shí)施方案編制開(kāi)始到土地掛牌程序完成及投資人確定，歷時(shí)約8個(gè)月，體現(xiàn)了政府方在推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中的謹(jǐn)慎態(tài)度，而不是急于求成。每一次創(chuàng)新措施的提出，政府方均會(huì)反復(fù)論證其可行性與合規(guī)性，社會(huì)資本也會(huì)充分測(cè)算、衡量項(xiàng)目的收益性和風(fēng)險(xiǎn)性。作為第三方的中介機(jī)構(gòu)，中國(guó)投資咨詢(xún)則綜合各方訴求，促使項(xiàng)目執(zhí)行更加科學(xué)、合理。

3.專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)服務(wù)價(jià)值

由于項(xiàng)目涉及較多主體方，交易結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，溝通討論的工作量非常大。對(duì)于項(xiàng)目是否有必要采用不同的運(yùn)作方式、財(cái)政補(bǔ)貼的年限及補(bǔ)貼方式、社會(huì)資本的采購(gòu)方式等問(wèn)題，不同職能部門(mén)有不同意見(jiàn)，咨詢(xún)工作常常陷入困境。此時(shí)，清晰的操作思路及全局的協(xié)調(diào)能力顯得十分重要，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)需要充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用，從專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)的角度提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)以化解分歧，引導(dǎo)各主體達(dá)成一致，從而確保項(xiàng)目成功推進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司）

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