87號令體現(xiàn)政采重要立法調(diào)整

87號令體現(xiàn)政采重要立法調(diào)整

■ 張旭東

近日，財(cái)政部發(fā)布第87號部長令，對《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號，以下簡稱18號令）進(jìn)行了修訂，修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）將于2017年10月1日起施行。18號令在政府采購法律法規(guī)體系中占有特殊地位，長期以來，其對規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為發(fā)揮了積極作用。但隨著國家各項(xiàng)改革的不斷深化，以及政府采購實(shí)踐活動的不斷發(fā)展，對18號令適時(shí)進(jìn)行修訂完善成為大勢所趨。財(cái)政部相關(guān)司局早在數(shù)年前就著手啟動相關(guān)工作，筆者作為地方財(cái)政部門工作人員，有幸參與了部分工作，現(xiàn)結(jié)合自身經(jīng)歷和感受談三方面問題。

一、浙江等地參與18號令修訂的情況

為配合《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）出臺，完善政府采購招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)規(guī)則，財(cái)政部國庫司提前規(guī)劃，從2013年開始啟動18號令的修訂工作。在此過程中，浙江等地在兩個(gè)階段密切參與了修訂工作。

第一階段：中央委托地方立法調(diào)研，起草初稿。為使修訂工作更加貼近實(shí)際操作，由國庫司發(fā)函委托浙江省財(cái)政廳、深圳市財(cái)政委牽頭，會同湖北、云南、貴州省財(cái)政廳調(diào)研起草修訂建議稿。2013年8月24日-25日，在云南昆明舉辦首次修訂工作座談會，國庫司政府采購管理一處負(fù)責(zé)同志及上述省、市財(cái)政部門有關(guān)同志參加會議，會議總結(jié)了18號令在貫徹執(zhí)行中取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，討論了修訂工作的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)內(nèi)容，并對下一步修訂的具體要求和任務(wù)分工進(jìn)行了部署落實(shí)。2014年2月，上述五地財(cái)政部門在充分征求采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、專家、供應(yīng)商意見的基礎(chǔ)上，完成有關(guān)章節(jié)修訂工作，并由深圳市財(cái)政委完成第一次統(tǒng)稿。2014年3月-10月，由浙江省財(cái)政廳在此基礎(chǔ)上進(jìn)行第二次統(tǒng)稿，形成18號令修訂建議稿初稿，期間赴北京向國庫司政府采購管理一處負(fù)責(zé)同志匯報(bào)2次，列席《條例》起草座談會1次，并根據(jù)《條例》立法動向和相關(guān)意見對初稿條文作了較大幅度調(diào)整。2015年3月，浙江省財(cái)政廳根據(jù)頒布實(shí)施的《條例》，對部分條文作了調(diào)整，形成了修訂建議稿。

第二階段：財(cái)政部國庫司組織工作小組集中修改。2015年5月11日-15日，由財(cái)政部國庫司召集浙江省財(cái)政廳及參與《條例》起草工作的有關(guān)同志，在浙江德清舉辦了第二次修訂工作座談會。在修訂建議稿的基礎(chǔ)上，分章節(jié)負(fù)責(zé)，然后逐條集體討論，對修訂建議稿又作了較大的修改。

二、修訂體現(xiàn)的原則

18號令的修訂緊緊圍繞貫徹黨的十八屆三中、四中全會決定精神，積極落實(shí)“十三五”發(fā)展的新理念和“放管服”改革的新舉措，著眼于優(yōu)化政府采購交易規(guī)則、加強(qiáng)采購活動中的權(quán)力制約、落實(shí)采購政策功能、完善政府采購監(jiān)管機(jī)制，積極推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型變革。筆者認(rèn)為，本次修訂很好地貫徹了以下原則：

1.依法修訂。修訂堅(jiān)持在《政府采購法》及其實(shí)施條例等上位法的體例和框架內(nèi)進(jìn)行，對18號令本身的一些自創(chuàng)規(guī)定進(jìn)行了修訂。這些自創(chuàng)規(guī)定，有些涉嫌與上位法不符或超越權(quán)限，如18號令第十一條第三款關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)的表述涉嫌與《政府采購法》第十六條第二款規(guī)定不符，第七十五條對中標(biāo)供應(yīng)商拒絕簽訂、履行合同等情形設(shè)置“在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動”的處罰舉措涉嫌超越規(guī)章關(guān)于行政處罰的設(shè)置權(quán)限；有些規(guī)定實(shí)踐中難以操作，如18號令第四十八條關(guān)于以選擇性方式確定評標(biāo)專家需要市級以上財(cái)政部門批準(zhǔn)的規(guī)定。對于上述兩類情形，均結(jié)合實(shí)際予以修訂。

2.全面修訂，突出重點(diǎn)。本次修訂不僅與《條例》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》作了銜接，就采購人履約驗(yàn)收、串通投標(biāo)認(rèn)定、選擇性確定專家等方面作了規(guī)定，而且吸收了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫〔2012〕69號）等有關(guān)規(guī)范性文件的重要內(nèi)容。同時(shí)，為節(jié)省條文，將主要筆墨用在招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)規(guī)則上，對于專家管理、法律責(zé)任等內(nèi)容已有或可由專門辦法規(guī)范的內(nèi)容不作展開，也不再簡單重復(fù)《政府采購法》及其實(shí)施條例的具體條款。

3.堅(jiān)持問題導(dǎo)向。修訂立足于解決政府采購領(lǐng)域的突出問題，積極回應(yīng)社會關(guān)切。針對“天價(jià)采購”、“豪華采購”、質(zhì)次價(jià)高等問題，細(xì)化落實(shí)了采購需求責(zé)任，規(guī)定了采購需求的具體內(nèi)容，采購人確定采購需求前應(yīng)就采購標(biāo)的的市場技術(shù)或服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場調(diào)查等。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，采購人應(yīng)對采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，應(yīng)對中標(biāo)人違反合同行為追究違約責(zé)任。針對采購效率低的問題，專門設(shè)計(jì)了邀請招標(biāo)的非公告征集供應(yīng)商的方式，新設(shè)了重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)的規(guī)定。為了降低供應(yīng)商交易成本，規(guī)定一般不得要求投標(biāo)人提供樣品、資格預(yù)審文件應(yīng)免費(fèi)提供等。

三、87號令的重大創(chuàng)新和完善

1.激活邀請招標(biāo)方式。

《政府采購法》規(guī)定邀請招標(biāo)應(yīng)當(dāng)從符合資格條件的供應(yīng)商中通過隨機(jī)方式選擇三家以上發(fā)出邀請。18號令在《政府采購法》的基礎(chǔ)上，又增加了條件，即必須發(fā)布公告征集供應(yīng)商，剝奪了采購人的自主選擇權(quán)，且使邀請招標(biāo)的程序比公開招標(biāo)更復(fù)雜，導(dǎo)致邀請招標(biāo)在實(shí)踐中較少被采用。

而87號令規(guī)定，采用邀請招標(biāo)方式的，除公告征集外，還可通過從省級以上人民政府財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中選取、采購人書面推薦兩種方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單，并從中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商向其發(fā)出投標(biāo)邀請書。這大大增加了采購人的自主權(quán)，從根本上變革了18號令的僵化規(guī)定，為邀請招標(biāo)方式注入新活力。

2.突出采購人的主體責(zé)任。

采購人是政府采購活動的第一責(zé)任人，本次修訂突出強(qiáng)調(diào)了采購人的“三個(gè)責(zé)任”。一是需求管理責(zé)任。87號令第十條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測算。二是履約管理責(zé)任。規(guī)定采購人應(yīng)及時(shí)對采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。對于中標(biāo)人違反采購合同約定的行為，采購人應(yīng)及時(shí)處理，依法追究其違約責(zé)任。三是內(nèi)控管理責(zé)任。87號令第六條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。

同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，在多個(gè)方面“還權(quán)于采購人”，發(fā)揮采購人的主觀能動性。如，邀請招標(biāo)方式中賦予采購人推薦或在供應(yīng)商庫中選擇潛在投標(biāo)人的權(quán)利；明確特殊情形下，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可自行選定評標(biāo)專家；無論是邀請招標(biāo)中對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審，還是公開招標(biāo)中對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，都由采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

3.保障供應(yīng)商權(quán)利。

首先，增加透明度，擴(kuò)大供應(yīng)商知情權(quán)和參與權(quán)。主要是加強(qiáng)過程公開、深化結(jié)果公開、提升投標(biāo)人參與權(quán)三方面。

87號令第二十條規(guī)定采購文件中應(yīng)當(dāng)公開采購預(yù)算，設(shè)定最高限價(jià)的，還應(yīng)當(dāng)公開最高限價(jià)。實(shí)踐中，采購預(yù)算曾一度作為保密內(nèi)容，在支持者看來，這一做法似乎可能最大程度促進(jìn)競爭。但實(shí)際上采購預(yù)算保密性較差，由于制度上不公開，投標(biāo)人存在獲悉信息能力的差異，反而影響了公平競爭。本次修訂從制度上規(guī)定了采購預(yù)算和最高限價(jià)公開，增加了采購?fù)该鞫取?/p>

87號令第六十九條對中標(biāo)結(jié)果公告進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，要求采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知未通過資格審查的投標(biāo)人本人其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評審得分與排序；同時(shí)規(guī)定，邀請招標(biāo)采用書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件的潛在投標(biāo)人的，還應(yīng)當(dāng)將所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由隨中標(biāo)結(jié)果一并公告。

第七十四條規(guī)定，經(jīng)采購人邀請，其他投標(biāo)人可以參與采購項(xiàng)目驗(yàn)收，其驗(yàn)收意見作為驗(yàn)收書的參考資料一并存檔。

其次，降低供應(yīng)商交易成本，包括降低財(cái)務(wù)成本和提供程序便利兩方面。

在降低財(cái)務(wù)成本方面，規(guī)定資格預(yù)審文件應(yīng)免費(fèi)提供；明確規(guī)定除特殊情況外采購人不得要求投標(biāo)人提供樣品，確需提供的應(yīng)當(dāng)在采購活動結(jié)束后及時(shí)退還；要求采購單位按期退還投標(biāo)保證金，逾期將支付資金占用費(fèi)；終止招標(biāo)的應(yīng)退還招標(biāo)文件費(fèi)用和所收取的投標(biāo)保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息。

在提供程序便利方面，允許投標(biāo)人不參加開標(biāo)；允許投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前補(bǔ)正投標(biāo)文件，在評審期間根據(jù)評標(biāo)委員會要求作出澄清和修正；規(guī)定中標(biāo)人的投標(biāo)保證金可轉(zhuǎn)為履約保證金。

4.優(yōu)化交易規(guī)則。

一是規(guī)定采購人可在采購預(yù)算額度內(nèi)設(shè)置最高限價(jià)，但應(yīng)在采購文件中公開。二是要求采購需求應(yīng)明確、完整，并詳細(xì)規(guī)定了采購需求應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。三是明確了終止招標(biāo)的后續(xù)處理辦法。四是從促進(jìn)實(shí)質(zhì)競爭角度出發(fā)，增加了以下四方面規(guī)定：對于提供同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人，只認(rèn)定一家參加評標(biāo)或只有一家投標(biāo)人有中標(biāo)資格；對設(shè)置投標(biāo)人資格要求進(jìn)行限制，不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇；借鑒《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，明確了視為投標(biāo)人串通投標(biāo)的六種情形；規(guī)定采購人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本單位政府采購招標(biāo)活動內(nèi)控管理，不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)。五是明確開標(biāo)記錄制度。經(jīng)參加開標(biāo)的各投標(biāo)人代表和相關(guān)工作人員簽字確認(rèn)后隨采購文件一并存檔。投標(biāo)人代表對開標(biāo)過程和開標(biāo)記錄有疑義，應(yīng)當(dāng)場提出詢問。六是加強(qiáng)監(jiān)督手段，規(guī)定應(yīng)當(dāng)對開標(biāo)、評標(biāo)現(xiàn)場活動進(jìn)行全程錄音錄像，音像資料作為采購文件一并存檔。七是補(bǔ)充了公開招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容，增加了提供招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的期限，以及投標(biāo)有效期的規(guī)定。

5.完善評標(biāo)規(guī)則和評分因素。

首先，厘清專家定位。政府采購評審專家的作用在于替采購人在技術(shù)、服務(wù)上進(jìn)行把關(guān)。但由于18號令把“供應(yīng)商資格審查”作為評審的一項(xiàng)內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)踐中，評審專家熱衷于“審查資格”，而不是“審查技術(shù)和服務(wù)”，背離了政府采購設(shè)立專家評審制度的初衷。根據(jù)《政府采購法》第二十三條，供應(yīng)商資格的審查權(quán)歸屬于采購人，把供應(yīng)商資格審查交給以專家為主的評標(biāo)委員會既不科學(xué)也不合法。因此，本次修訂正本清源，將“投標(biāo)人資格審查”從評標(biāo)中剝離出來，交由采購人行使，評標(biāo)專家則回歸其本職，主要對投標(biāo)文件是否符合技術(shù)、服務(wù)需求進(jìn)行評審。同時(shí)，為保障評審公正，規(guī)定評標(biāo)專家不得參加開標(biāo)活動。

其次，新設(shè)重新評標(biāo)制度。評標(biāo)委員會組成不合法、評標(biāo)過程中擅離職守、發(fā)表傾向性意見、記錄復(fù)制或者帶走評標(biāo)資料……這些都是在評標(biāo)過程中可能發(fā)生的違法情形，但與投標(biāo)人無關(guān)。在原來的法律環(huán)境下，發(fā)生上述情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定采購過程違法，重新開展采購活動。這對無辜的投標(biāo)人來說，增加了交易成本，為別人的錯誤買單。對此，87號令新設(shè)第六十七條，規(guī)定評標(biāo)委員會或者其成員存在特定情形導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，并書面報(bào)告本級財(cái)政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外。

再次，規(guī)范評分因素。一是規(guī)定評分因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。資格條件不得作為評分因素。同時(shí)規(guī)定評分因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評分因素也應(yīng)當(dāng)量化到區(qū)間。二是價(jià)格分設(shè)下限不設(shè)上限。規(guī)定采用綜合評分法的，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。

最后，完善評標(biāo)規(guī)則。一是明確了采購人或代理機(jī)構(gòu)組織評標(biāo)的具體職責(zé)。二是補(bǔ)充了評標(biāo)委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u標(biāo)委員會組成不符合規(guī)定情形的處理辦法。三是補(bǔ)充了評標(biāo)委員會爭議處理機(jī)制和評標(biāo)委員會禁令。四是對評標(biāo)結(jié)果匯總完成后允許修改評標(biāo)結(jié)果的情形和程序作了規(guī)定。五是調(diào)整評標(biāo)結(jié)果排名規(guī)則，廢除了18號令關(guān)于按照技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣排名的規(guī)定。

作者系浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長、青海省海西州財(cái)政局副局長（援青）

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