PPP咨詢服務(wù)可以這樣做

【PPP項目看臺】

PPP咨詢服務(wù)可以這樣做

——云南省紅河水鄉(xiāng)旅游建設(shè)項目（一期）濕地工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施案例分析

■ 朱磊 張正罡

云南省紅河水鄉(xiāng)旅游建設(shè)項目（一期）濕地工程及配套設(shè)施（以下簡稱“紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目”），為財政部第二批PPP示范項目，由中國投資咨詢公司承擔(dān)PPP咨詢顧問。實施過程中，項目組深入調(diào)研和分析了該項目涉及的土地使用權(quán)、經(jīng)濟效益測算和績效考核等問題，創(chuàng)造性地提出了雙業(yè)主的解決方案，順利完成了咨詢服務(wù)。

項目過程及結(jié)果

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目作為彌勒市文旅融合發(fā)展的典范、旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引爆點，已被列入國家旅游局2014年全國135個旅游優(yōu)選項目名錄，同時也是昆玉紅旅游經(jīng)濟帶的重點項目。項目地塊位于彌勒市城南片區(qū)，處于城南中心地帶，總面積669.62畝，包括濕地工程和配套基礎(chǔ)設(shè)施工程。該項目將為市民及社會公眾提供環(huán)境優(yōu)美的城市濕地、配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)產(chǎn)品，也將為彌勒市提升旅游接待能力、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供強大的支持，為盤活彌勒市旅游資源，實現(xiàn)從“旅游活市”到“旅游興市”的轉(zhuǎn)變提供更強支撐，助力彌勒市實現(xiàn)“建設(shè)云南省重要旅游城市和休閑度假旅游示范城市”。

在項目識別和準備階段，項目組首先與彌勒市財政局、市發(fā)改委、市國土資源局、市旅游發(fā)展委員會進行了多輪訪談，深入了解該市政府對項目的規(guī)劃與愿景。隨后，項目組拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行，明確了其對PPP項目的融資要求。接著，項目組在整合政府與國家開發(fā)銀行要求的基礎(chǔ)上與潛在社會資本展開溝通，了解社會資本對該項目的設(shè)想、顧慮和訴求。最后，結(jié)合大量實地調(diào)研與資料查閱，完成了該項目的財政承受能力評價報告、物有所值評價報告和實施方案。

在項目的執(zhí)行階段，項目組與彌勒市政府及相關(guān)部門通過多輪討論，比較了多種采購方式的利弊，結(jié)合本項目收入不確定性較高、維護標準難以統(tǒng)一等特點，最終確定采用競爭性磋商方式選擇社會資本。本項目采用政府和社會資本直接合作的模式，即不再成立單獨的項目公司，在合同編寫時直接將社會資本作為PPP協(xié)議的乙方。

從項目的籌備階段到執(zhí)行階段，項目組在結(jié)合政府、社會資本、銀行三方意愿和訴求的基礎(chǔ)上，摸索完成了項目的實施方案和合同編輯，并促使項目成功入選2015年財政部第二批PPP示范項目。

項目案例評述

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目實施PPP模式，存在以下難點：

一是土地使用權(quán)問題。在該PPP項目咨詢過程中，政府與社會資本就土地使用權(quán)歸屬問題出現(xiàn)了分歧。在以往的PPP項目中，土地使用權(quán)在合作期內(nèi)將劃撥給項目公司或者社會資本，以便于項目順利開展建設(shè)工作。但是，本項目中，考慮到相關(guān)利益帶來的風(fēng)險，政府方不主張將土地劃撥給社會資本，給項目的后續(xù)推進帶來了一定的難度。

為應(yīng)對此問題，項目組創(chuàng)造性地采用了雙業(yè)主的模式，即政府方和社會資本共同成為紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目的業(yè)主方。此模式與以往PPP項目只有單一業(yè)主方的模式存在很大不同。采用此模式，政府在項目建設(shè)、運營和維護的過程中擁有了更多的話語權(quán)，能夠確保該PPP項目在彌勒市建設(shè)旅游強市中發(fā)揮預(yù)期作用。當(dāng)涉及社會資本不具備施工能力的項目時，社會資本可通過招標的方式確定施工方，完成其在項目建設(shè)過程中所承擔(dān)的責(zé)任。

二是經(jīng)濟效益的測算問題。紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目作為準公益性的旅游建設(shè)項目，為使其正常運轉(zhuǎn)，需要估算項目經(jīng)濟效益，明確項目的收入狀況和運維費用。該項目的收入主要來自停車場收費、廣告位租賃費、游客中心租賃費等。然而，彌勒市政府缺乏運營相關(guān)準公益性旅游項目的經(jīng)驗，在如何確定停車場收費規(guī)模與單價、廣告牌的數(shù)量與收費模式、項目的運營與維護費用方面存在著較大困難。

為解決相關(guān)問題，項目組首先調(diào)研了彌勒市及周邊城市的旅游建設(shè)項目的收費標準和收入情況，包括蒙自市南湖公園、大理市海舌生態(tài)園、大理市洱源西湖國家濕地公園、彌勒市慶來公園等。在此基礎(chǔ)上，項目組與項目設(shè)計單位就項目中停車場規(guī)模、廣告牌布局和數(shù)量等問題進行了深入探討，在保障項目旅游觀光品質(zhì)與經(jīng)濟效益雙贏的前提下，確定了合理的停車場規(guī)模與廣告牌數(shù)量。結(jié)合當(dāng)?shù)芈每土髁颗c物價水平等客觀經(jīng)濟因素，對項目的可經(jīng)營性收入進行了估算。

隨后，項目組調(diào)研了湖園生態(tài)園，深入研究當(dāng)?shù)芈糜谓ㄔO(shè)項目的運營與維護的基本費用，并借鑒了長三角地區(qū)的鏡湖國家城市濕地公園、杭州灣國家濕地公園等旅游建設(shè)項目的先進管理模式，制定了激勵型政府可行性缺口補償模式。以當(dāng)?shù)厮璧幕具\營和維護費用為基準，激勵措施與補貼方式聯(lián)動。該模式既合理確保了項目運營與維護所需的基本費用，又能積極調(diào)動社會資本，提高項目的運營與維護效率。

三是項目的績效考核問題。績效考核機制具有重要的“反饋調(diào)節(jié)”功能，能夠加強政府對社會資本的監(jiān)管，提升PPP項目運作效率，提高項目公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，實現(xiàn)公共利益的最大化。但是，由于國家對濕地尚缺乏統(tǒng)一的考核標準，在行業(yè)中也沒有典型的濕地考核案例，這給紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目的績效考核帶來很大困難。

項目組調(diào)研了杭州市西溪國家濕地公園、北京市翠湖濕地公園等項目，借鑒其先進的管理經(jīng)驗，制定了項目的管理標準及考核評分細則。通過細則，項目組為該PPP項目建立績效考核機制，并將績效考核機制與政府提供可行性缺口補償相結(jié)合，提高該PPP項目管理、運營和維護效率。

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目PPP咨詢的主要創(chuàng)新點為：

1.社會資本的選擇

在PPP項目中，一般按照項目建設(shè)、運營和維護的要求來確定適合于該項目的社會資本。但是，紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目采用了不同的標準來確定社會資本。該旅游建設(shè)項目涉及園林、市政道路、橋梁改造、室外排水等多項不同類型工程，若按項目的建設(shè)、運營和維護的要求來確定社會資本，不僅難以操作，還會提高項目建設(shè)成本。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項目周圍的房地產(chǎn)開發(fā)商對提升該項目服務(wù)品質(zhì)具備明確的利益相關(guān)性。開發(fā)商雖然缺乏完備的施工經(jīng)驗，但具有豐富的項目管理經(jīng)驗與后期物業(yè)維護經(jīng)驗，這有利于本項目的長期維護和運營。因此，選擇開發(fā)商作為項目的利益相關(guān)者即項目的社會資本。另外，作為受該PPP項目經(jīng)濟效應(yīng)外溢的受益者，項目利益相關(guān)者對該PPP項目收益要求較低，可減少政府的可行性缺口補償支出，減輕彌勒市的財政壓力。

2.引入政策性銀行

一般PPP項目的社會資本招商事宜，咨詢中介機構(gòu)并不參與。在本案例中，項目組在項目的識別和準備階段，對中西部地區(qū)進行了市場測試，發(fā)現(xiàn)潛在的社會資本普遍存在較大的資金壓力?？紤]到PPP項目存在投資金額大、回收期長等特點，為確保該項目的順利推進，項目組在項目識別和準備階段，拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行，與其進行多輪溝通與協(xié)商，了解國開行對社會資本的要求。在編制招標文件時，項目組借鑒了國開行所提出的要求，確定了項目合作的邊界條件，為項目后續(xù)債權(quán)融資鋪平了道路。

在PPP項目中引入政策性銀行，能夠有效降低項目融資成本。以國開行為例，其自身定位并不以營利為目的，而是配合政府社會經(jīng)濟政策或經(jīng)濟意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)為特定項目直接或間接提供資金扶持的銀行。由于PPP模式得到了國家的大力支持，推進政府與社會資本合作，符合國開行的定位。同時，將政策性銀行引入PPP項目中，能夠為PPP項目獲得期限較長、利率較低的資金支持，緩解社會資本的資金壓力，有利于PPP項目的平穩(wěn)落地和穩(wěn)健推進。

3.準公益性公園運作模式

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目是向公眾無償提供公共服務(wù)，僅向特定對象收取費用的準公益性項目。通過向特定對象收費以實現(xiàn)準運營性，是本項目的另一重大創(chuàng)新。以地下停車庫為例，項目組響應(yīng)國家建立綠色節(jié)約型社會的號召，在認真調(diào)研各地公園運作模的基礎(chǔ)上，提出了建立地下停車庫方案。建立地下停車庫，不僅能夠為該項目帶來收益，而且能夠緩解景區(qū)交通擁堵狀況，提升該項目的服務(wù)質(zhì)量。

通過在準公益型景區(qū)引入地下車庫停車服務(wù)、廣告牌租賃服務(wù)和游客中心租賃服務(wù)等舉措，該項目產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟效益，為景區(qū)的運營和維護提供了資金支持，降低了政府的資金壓力。這些創(chuàng)新舉措，都為準公益性PPP項目的運營提供了借鑒。

經(jīng)驗體會及建議

1.讓政府真正了解PPP，是啟動PPP咨詢的前提

政府作為公共資源的擁有者和PPP項目的監(jiān)管者、履約者，在整個PPP項目采購、實施過程中扮演著舉足輕重的作用。為了確保PPP項目始終沿著正確的道路推進，在項目準備階段，項目組與政府各部門進行了充分交流，協(xié)助其了解PPP的真正含義，明確PPP項目運作中政府應(yīng)扮演的角色，認識到PPP是一次“婚姻”，而不是一場“婚禮”。

2.充分調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀，是做好PPP咨詢的基礎(chǔ)

咨詢公司需認真調(diào)研該PPP項目所處的行業(yè)狀況，了解該行業(yè)的主要運作模式、主要法律法規(guī)，調(diào)研行業(yè)中的示范項目。對該PPP所處行業(yè)的狀況了解和把握，能夠幫助咨詢公司構(gòu)建PPP項目總體框架，同時為項目實施方案制定中可能遇到的難點提供解決思路。

在本項目中，項目組通過調(diào)研同行業(yè)中其他旅游建設(shè)項目，為解決項目經(jīng)濟效益測算、建立績效考核機制以及如何運營準公益性旅游建設(shè)項目等問題，找到了思路。借鑒行業(yè)中其他PPP項目的模式，也幫助項目組構(gòu)建了該項目的初步交易結(jié)構(gòu)和合同基本框架。

3.與政府、社會資本充分溝通，是PPP模式成功的關(guān)鍵

政府和社會資本作為PPP項目的兩大參與者，是決定PPP項目最終成敗的關(guān)鍵因素。咨詢公司應(yīng)與二者建立暢通的溝通渠道，及時、充分了解其訴求，并以此為基礎(chǔ)編寫PPP項目的實施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議，這是提高二者對咨詢公司滿意度的關(guān)鍵。

在編寫紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項目的實施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議時，項目組與彌勒市政府相關(guān)部門進行了多輪溝通，在充分了解政府對該項目的構(gòu)想和訴求基礎(chǔ)上，初步形成了該項目的實施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議。與此同時，項目組還與潛在社會資本方就PPP項目的實施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議的具體細節(jié)進行了多次討論，認真聽取社會資本方的建議，不斷完善項目實施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議。最終形成的PPP項目實施方案、合作協(xié)議等獲得了各方的高度評價，本項目也成功入選2015年財政度第二批PPP示范項目。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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