如何建立完善政府采購內(nèi)控制度

【新年新思考·內(nèi)控制度】

如何建立完善政府采購內(nèi)控制度

——基于長春市政府采購內(nèi)控制度調(diào)查結果的分析

在公共財政框架不斷完善的背景下，我國政府采購改革逐漸步入深水區(qū)。采購范圍廣、采購規(guī)模大、采購環(huán)節(jié)多、采購頻率高等特點，使得政府采購成為一項復雜的系統(tǒng)工程，也成為全社會關注的焦點。政府采購在組織實施過程中不可避免地面臨諸多風險，及時梳理預算單位政府采購執(zhí)行過程中的關鍵環(huán)節(jié)和部門職責，構建以風險管理為導向的內(nèi)控體系，發(fā)現(xiàn)和解決采購執(zhí)行中的問題，有利于查錯防弊、堵塞漏洞、消除隱患，確保政府采購法律法規(guī)得到有效貫徹執(zhí)行，提高政府采購效率和質量，有利于實現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正、廉潔高效和物有所值，推動政府采購事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

我市政府采購內(nèi)控制度現(xiàn)狀及調(diào)查分析

（一）調(diào)查問卷的設計與發(fā)放

為深入了解我市政府采購內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，近期，我們通過向采購人發(fā)放調(diào)查問卷的形式，獲得了豐富的第一手資料。問卷共設置11個問題，包括所在單位對政府采購內(nèi)控建設的重視程度、所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量、是否有專門機構或專人負責政府采購事宜、2016年政府采購預算與部門預算的比例、2016年部門預算執(zhí)行的比例、所在單位政府采購不相容崗位是否相互分離、是否建立政府采購業(yè)務檔案、如何進行履約驗收等。參與問卷調(diào)查的是作為采購人的行政機關及事業(yè)單位的相關人員。經(jīng)統(tǒng)計，我市發(fā)生過政府采購業(yè)務的單位363家，本次共發(fā)放問卷136份，占比達37.47%；回收有效問卷128份，有效回收比例為94.12%。

（二）調(diào)查結果統(tǒng)計

對于所在單位是否有專門機構或專人負責政府采購事宜，3.91%的單位表示有專門的采購部門；19.53%的單位表示沒有專門的采購部門，但有專人負責；50%的單位由辦公室或財務部門兼任；26.56%的單位由具體項目的相關業(yè)務處室自行負責。

對于所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量，如政府采購預算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等制度，17.19%的單位未建立相關制度，50.78%的單位有1－2個制度，28.91%的單位有3－4個，有5個及以上管理制度的單位僅占3.13%。

對于所在單位2016年執(zhí)行的納入部門預算的政府采購預算比例，僅有3.91%的單位政府采購部門預算基本做到了“應編盡編”，包括不可預見的臨時追加項目在內(nèi)，將全年執(zhí)行的政府采購項目的75%以上都納入了部門預算；其余單位追加比例過高，甚至有33.59%的單位執(zhí)行的納入部門預算的政府采購預算比例不超過25%。對于所在單位2016年納入部門預算的政府采購預算執(zhí)行比例，53.91%的單位不足25%，說明部門預算的編制不夠科學合理，事先未作準確預估，執(zhí)行率過低，不僅降低了財政資金的使用效率，而且失去了部門預算的應有之義。

將所在單位對政府采購內(nèi)控建設的重視程度、政府采購相關崗位的職責權限情況、不相容崗位相互分離情況、政府采購業(yè)務檔案建立情況、政府采購履約驗收情況及培訓情況這六個方面，作為雷達圖的六個要素并賦分，結果如圖1所示。其中，關于重視程度，非常重視、一般重視、不重視、完全不重視分別得分4分、3分、2分、1分；關于職責權限劃分，有正式制度文本的得4分，由會議紀要明確的得3分，口頭職責劃分的得2分，未明確的得1分；不相容崗位分離數(shù)量為5個以上、3－4個、1－2個、0個的分別得4分、3分、2分、1分；業(yè)務檔案由專人管理的得4分，與其他業(yè)務檔案合并管理的得3分，由具體項目相關處室分散管理的得2分，沒有管理手段的得1分；履約驗收由單位指定部門或專人負責的得4分，由臨時組建的驗收小組負責的得3分，視項目而定、沒有專人負責的得2分，不進行履約驗收的得1分；平均每年培訓次數(shù)5次及以上、3－4次、1－2次、沒有相關培訓的分別得4分、3分、2分、1分。據(jù)此可知，內(nèi)控制度建設最好情況得分為（4，4，4，4，4，4），最差情況得分為（1，1，1，1，1，1），而根據(jù)調(diào)查問卷結果得到的實際平均情況如圖1所示，可見各單位對政府采購內(nèi)控制度主觀上較為重視，但在組織培訓、不相容崗位相互分離、履約驗收等客觀方面仍存在不足。

對于希望政府采購監(jiān)管部門在內(nèi)控制度建設上提供的支持，選擇最多的是組織人員培訓，其次是進行業(yè)務指導、制度建設等。

（三）存在的問題

我國自《政府采購法》實施以來，由于各單位政府采購內(nèi)部控制制度尚未建立或有待完善，導致相關職能部門職責不夠明確，政府采購工作流程不夠清晰，政府采購預算過于粗放，或采購計劃與采購預算脫節(jié)、監(jiān)督不到位等問題，難以規(guī)范、有效地開展政府采購活動。通過上述調(diào)查問卷的結果統(tǒng)計分析可知，我市政府采購內(nèi)控制度存在的問題主要有：

一是政府采購預算和采購計劃編制不夠合理，政府采購預算事前控制的作用較弱。根據(jù)調(diào)查問卷的統(tǒng)計結果，采購單位普遍存在政府采購預算編制不合理、隨意性較大的問題，部門預算執(zhí)行率較低，追加比重過大。例如，有些單位在編制部門預算時，由于時間較緊，不“摸清家底”就編制預算，想采購什么就采購什么。且未嚴格按規(guī)定編制采購預算，高價購置、重復購置物資，導致采購行為脫離了預算約束。再如，采購需求的填報缺乏科學的依據(jù)。有些單位在編制政府采購需求時，由于具體項目相關業(yè)務處室和財務、資產(chǎn)管理等部門缺乏有效溝通，或由于人力或時間原因不做詳細的市場調(diào)查，隨意填報預算金額和技術配置條件，導致采購預算偏離市場價格，技術配置與實際需求不相適應。

二是政府采購業(yè)務管理機構和崗位設置不夠合理。有些單位未將政府采購內(nèi)控制度細化到具體的部門和責任人，在采購執(zhí)行過程中，一旦出現(xiàn)問題缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，不僅會延誤采購工作，還可能互相推諉。根據(jù)問卷統(tǒng)計結果，個別單位未按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，將政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。

三是政府采購活動的規(guī)范性有待提高。有些單位對政府采購申請的內(nèi)部審核不嚴格，未按規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布采購信息，甚至以化整為零或采用其他方式規(guī)避公開招標，對政府采購進口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項內(nèi)部審批手續(xù)不嚴格。

四是輕履約驗收的現(xiàn)象普遍存在。政府采購相關部門在合同訂立前做了大量的工作，力求采購程序合法、合規(guī)、高效、透明，然而，由于在驗收環(huán)節(jié)把關不嚴，供應商履約結果不符合采購合同規(guī)定的情況時有發(fā)生，損害了社會公眾利益。

五是政府采購檔案管理不夠完善。有些單位對采購預算與采購計劃、各類批復文件、招投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等資料，未按政府采購法律法規(guī)規(guī)定妥善保管。

完善政府采購內(nèi)控制度的建議

針對上述問題，筆者建議從以下方面著手：

一是加強編制政府采購預算的科學性和合理性。政府采購預算是開展政府采購活動的基礎和前提，政府采購預算編制是否科學、規(guī)范，直接關系整個政府采購活動的質量?！墩少彿ā芬?guī)定，負有編制部門預算職責的部門在編制下一年度部門預算時，應當將該年度政府采購的項目及資金預算列出。各預算單位應結合實際需求和有關部門出臺的標準，本著厲行節(jié)約、科學合理的原則，確定采購需求，編制采購預算。各業(yè)務部門應根據(jù)資產(chǎn)管理部門的初審意見及采購供應部門的市場調(diào)研情況，結合單位項目庫規(guī)劃，按照需求的緊迫程度，提出項目庫調(diào)整建議。資產(chǎn)管理部門對確定需要報批的項目及需要進口的物資應及時組織報批，給采購實施預留足夠的時間。

二是健全單位組織結構，明確責任主體。政府采購工作組織結構設置應遵循統(tǒng)一領導、分級管理、目標一致、權責分明的原則，根據(jù)本單位工作需要成立單位政府采購業(yè)務領導小組或明確牽頭部門，由單位內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)督作用。各業(yè)務部門為組織實施政府采購項目的責任單位，部門負責人為相關責任人，負責本部門需要辦理政府采購項目的具體事項。每個采購項目都要確定具體負責人，負責人對待風險的態(tài)度和內(nèi)部控制觀念，直接決定了內(nèi)控制度能否有效施行。

三是加強政府采購活動的監(jiān)督。采購單位內(nèi)部應建立由財務、審計監(jiān)察、紀檢等部門共同參與的監(jiān)督機制，對項目立項、采購預算和計劃編制、信息公告情況、招評標情況、合同簽訂、履約驗收、款項支付等環(huán)節(jié)及時進行監(jiān)督，對采購活動是否按采購預算和計劃實施，采購方式、采購程序及款項支付是否符合相關規(guī)定，是否組織履約驗收等進行檢查。

四是加強政府采購履約驗收管理。項目驗收是采購活動的最后一道關口。采購單位應成立驗收小組，根據(jù)采購合同協(xié)議、供應商發(fā)貨單等文件，對所采購貨物、服務或工程的品種、規(guī)格、數(shù)量、質量、技術要求及其他內(nèi)容進行驗收。對于大型或復雜的采購項目，可邀請國家認可的質量檢測機構辦理驗收。

五是加強政府采購資料和檔案管理。政府采購作為一個動態(tài)的過程，從論證到實施會產(chǎn)生很多資料文件，這些書面材料能夠系統(tǒng)而全面地記錄、反映采購過程是否合法、合規(guī)，應妥善保存。

六是對政府采購內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行必要的績效考核。為充分調(diào)動各項目參與部門及人員的積極性，可將政府采購內(nèi)控執(zhí)行情況納入對部門及員工的績效考評，督促各項目參與部門及人員提高認識，保障項目預算和政府采購政策的最終執(zhí)行。

此外，監(jiān)管部門還應在各單位政府采購內(nèi)控建設上提供一定支持，如定期組織人員培訓，進行業(yè)務指導或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設和信息化建設，確保政府采購法律法規(guī)和規(guī)章制度得到有效執(zhí)行。

（長春市財政局采購辦/供稿）

相關鏈接

長春市行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度調(diào)查問卷

1.(單選題)您所在單位對政府采購內(nèi)部控制建設的重視程度：

○ 非常重視，對相關政策文件能夠進行及時學習、研究并制定本單位制度

○ 一般重視，對相關政策文件能夠進行學習、研究，調(diào)整現(xiàn)行做法

○ 不重視，但是對相關政策文件能夠組織學習、研究

○ 完全不重視

2.(單選題)您所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量是：（政府采購內(nèi)部管理制度包括預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等）

○ 無

○ 1－2

○ 3－4

○ 5以上

3.(單選題)您所在單位是否有專門機構或者專人負責政府采購事宜：

○ 有專門的采購部門

○ 沒有采購部門，但有專人負責

○ 沒有，由辦公室或者財務部門兼任

○ 沒有，由具體項目相關業(yè)務處室自行負責

4.(單選題)您所在單位2016年執(zhí)行的政府采購預算中部門預算占比為：（已申報采購需求的項目中部門預算的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

5.(單選題)您所在單位2016年部門預算執(zhí)行的比例：（部門預算中的項目已申報采購需求的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

6.(單選題)您所在單位政府采購相關崗位的職責權限是如何明確的？

○ 有正式的制度文本

○ 由會議紀要明確

○ 口頭的職責劃分

○ 不明確

7.(單選題)您所在單位政府采購不相容崗位相互分離的數(shù)量：（不相容崗位包括需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等）

○ 0個

○ 1－2 個

○ 3－4 個

○ 5個以上

8.(單選題)您所在單位如何管理政府采購業(yè)務檔案？

○ 由專人管理

○ 與其他業(yè)務檔案合并管理

○ 由具體項目相關處室分散管理

○ 無管理手段

9.(單選題)您所在單位政府采購項目如何進行履約驗收？

○ 由單位指定部門或專人負責

○ 由臨時組建的驗收小組負責

○ 視項目而定，沒有專人負責

○ 不進行履約驗收

10.(單選題)您所在單位平均每年參加政府采購相關培訓的次數(shù)為：

○ 沒有相關培訓

○ 1－2次

○ 3－4次

○ 5次及以上

11.(多選題)您希望政府采購監(jiān)管部門對您單位提供的支持是：

○ 組織人員培訓

○ 進行業(yè)務指導

○ 信息化建設

○ 制度建設

○ 監(jiān)督檢查

○ 其他

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