阻礙公共交通PPP模式良性發(fā)展的四大難題

阻礙公共交通PPP模式良性發(fā)展的四大難題

■ 趙曄

我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，加大了對(duì)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求。在這種狀況下，此前主要由政府資金來支撐建設(shè)及運(yùn)營的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著如何引進(jìn)民間資本、解決資金瓶頸的問題。PPP模式是建立在公共部門和民營部門交流和合作的基礎(chǔ)上的一種新型項(xiàng)目組織模型，能夠解決公共基礎(chǔ)設(shè)施資金規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)民間部門難以承擔(dān)的難題，提高公共服務(wù)質(zhì)量。近年來，我國城市公共交通中PPP模式的應(yīng)用已取得了很大進(jìn)展，但仍存在以下難題。

政府部門的財(cái)政能力和經(jīng)驗(yàn)偏好影響城市公共交通PPP模式的良性發(fā)展。從財(cái)政能力看，財(cái)政收支矛盾仍在加劇，而中央對(duì)地方政府違規(guī)舉債的管控日益收緊；從地方政府的發(fā)展路徑看，依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并沒有得到根本改變，這些都增加了地方政府對(duì)PPP模式的需求。與此同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的偽PPP項(xiàng)目。PPP模式最顯著的特征就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，但在一些偽PPP項(xiàng)目中，卻存在著只有產(chǎn)業(yè)基金、金融機(jī)構(gòu)等財(cái)務(wù)投資者、沒有專業(yè)運(yùn)營商，企業(yè)只能通過施工獲利而不能通過運(yùn)營盈利，進(jìn)一步加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本發(fā)展的滯后制約了城市公共交通中PPP模式的良性發(fā)展。根據(jù)財(cái)政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第6期季報(bào)》，截止到2017年第一季度，455個(gè)落地的全部PPP示范項(xiàng)目中共有716家簽約社會(huì)資本，其中國有控股企業(yè)和國有獨(dú)資企業(yè)的數(shù)量分別為24%、31%，民營獨(dú)資企業(yè)和民營控股企業(yè)分別占20%、17%。但從我國實(shí)際情況來看，這兩個(gè)主體的發(fā)展都存在著一定的問題。國有資本的改革長期處于滯后狀態(tài)，其在市場(chǎng)規(guī)則和行政管理方式的雙重約束下活力不足，同時(shí)，由于其在運(yùn)營管理項(xiàng)目上經(jīng)驗(yàn)的缺乏，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理主體往往由當(dāng)?shù)卣芾頇C(jī)構(gòu)來承擔(dān)，背離了PPP 項(xiàng)目的初衷。而我國民營資本無論是融資能力、技術(shù)管理能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力還是企業(yè)數(shù)量都無法滿足PPP模式發(fā)展的需要，降低了公私合作的可能性。

制度環(huán)境不完善阻礙了城市公共交通中PPP模式的良性發(fā)展。十八屆三中全會(huì)以來，中央部門和地方出臺(tái)了大量PPP相關(guān)的法律文件,構(gòu)成了我國有關(guān)PPP模式的監(jiān)管制度框架。但這些政策法規(guī)較為分散，且制定主體不同，導(dǎo)致某些政策存在一定的沖突或缺位。關(guān)于PPP的法律救濟(jì)問題、土地問題、金融機(jī)構(gòu)介入問題、投資者退出問題等都需要進(jìn)一步深入考量。從信息公開的層面看，PPP項(xiàng)目信息披露過程中，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門對(duì)PPP內(nèi)涵外延的理解有所不同，主要通過對(duì)全國PPP項(xiàng)目信息管理發(fā)布平臺(tái)、省級(jí)發(fā)改委或財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫進(jìn)行查詢的方式進(jìn)行。但從平臺(tái)的實(shí)際建設(shè)情況看，在信息公開的內(nèi)容、動(dòng)態(tài)公開等方面還存在較大不足，在部門銜接上也面臨著信息平臺(tái)對(duì)接與協(xié)調(diào)的問題，這些都增加了社會(huì)資本獲取信息的難度。

缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理增加城市公共交通中PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)。從PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析能力看，我國對(duì)交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析才剛剛起步，更多的是對(duì)國外成功PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。由于不同類別的PPP 項(xiàng)目、甚至同一類別的不同PPP 項(xiàng)目都具有較大的差異性，這種直接的借鑒難免針對(duì)性差，風(fēng)險(xiǎn)分析效果并不理想。從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制看，目前我國大部分公共交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制存在經(jīng)濟(jì)收益確定性不高、資本金比例要求高等問題，不利于公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立。只有將風(fēng)險(xiǎn)在公私之間進(jìn)行合理分擔(dān)，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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