政府工程采購(gòu)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)（上）

政府工程采購(gòu)招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)（上）

■ 徐煥東

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》此前曾刊載了筆者關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理的系列論文，包括《準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)監(jiān)督管理范圍》《政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系的形成及特征》《政采監(jiān)管體系的非主流模式及變化動(dòng)態(tài)》《政采板塊組合式法律構(gòu)架形成分散型監(jiān)管體系》等。在關(guān)于我國(guó)政府采購(gòu)多法并存的體制模式的論述中，筆者說(shuō)明了我國(guó)目前政府采購(gòu)適用的法律并不相同，政府貨物與服務(wù)采購(gòu)適用《政府采購(gòu)法》，而政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。同時(shí)，前文也說(shuō)明，由于我國(guó)政府工程采購(gòu)數(shù)量大于一般性貨物與服務(wù)采購(gòu)的數(shù)量，而工程采購(gòu)主要使用的是招標(biāo)投標(biāo)方式，因此，政府采購(gòu)實(shí)際上有相當(dāng)大的部分適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。針對(duì)包含政府工程采購(gòu)的“大采購(gòu)”而言，分析政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制和體制存在的問(wèn)題時(shí)，就不能回避政府工程采購(gòu)使用招標(biāo)方式時(shí)的運(yùn)行模式和監(jiān)督管理問(wèn)題。雖然對(duì)于此類問(wèn)題多年來(lái)各方面已有許多研究和探討，且有不少相關(guān)結(jié)論，但由于本文是關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理的系列分析，所以對(duì)占政府采購(gòu)最大比例的政府工程招標(biāo)采購(gòu)，仍需進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的分析，以明確本人的結(jié)論。

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律制度的五個(gè)基本假設(shè)

亦如前文所提到的，我國(guó)在起草《政府采購(gòu)法》時(shí)為何會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題：既然已經(jīng)起草并通過(guò)《政府采購(gòu)法》，為什么政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)卻不適用《政府采購(gòu)法》，而適用《招標(biāo)投標(biāo)法》呢？而且根據(jù)后面的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》看，基本界定為全盤(pán)適用，而不僅僅是招標(biāo)程序與方式的適用。實(shí)際上這是一個(gè)很難解釋的問(wèn)題。如果拋開(kāi)體制性及權(quán)力分配等因素，唯一可能的解釋是，政府工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》會(huì)更有效率，更利于避免腐敗，更利于監(jiān)督管理。如果情況真是如此，政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》或許存在一定的合理性。但事實(shí)上，理論分析和實(shí)踐均表明，招標(biāo)投標(biāo)法律制度的設(shè)計(jì)，在運(yùn)行機(jī)制、管理體制與方式等方面都存在明顯缺陷，這些缺陷很容易導(dǎo)致政府工程采購(gòu)這種公共行為出現(xiàn)質(zhì)量難保障、工程成本難控制、尋租與腐敗等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，也正是本文要探討的問(wèn)題。

1999年，我國(guó)通過(guò)了對(duì)招標(biāo)投標(biāo)這種特定的采購(gòu)方式的專門(mén)立法，目的是借招標(biāo)投標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)廣泛的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)選擇質(zhì)量?jī)?yōu)良、成本更低的供應(yīng)商。而為了達(dá)到公開(kāi)、公正，避免權(quán)力干預(yù)，立法者設(shè)計(jì)了目前招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行模式和管理制度：其一，主要由社會(huì)盈利性的中介組織實(shí)施（符合條件的采購(gòu)人單位也可能自行招標(biāo)）；其二，評(píng)標(biāo)由社會(huì)兼職專家進(jìn)行，由相關(guān)主管部門(mén)建立自己的專家?guī)?，隨機(jī)選擇專家評(píng)審（特殊項(xiàng)目采購(gòu)人單位也可以自已確定專家）；其三，采購(gòu)人單位享有完全、絕對(duì)的選擇招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利，任何人、任何單位不得干預(yù)；其四，評(píng)標(biāo)按照法律具體規(guī)定的方式進(jìn)行，主要為綜合評(píng)分法；其五，除重大工程項(xiàng)目外，各采購(gòu)單位的招標(biāo)活動(dòng)，由各相關(guān)對(duì)口行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律制度為什么采取這樣的運(yùn)行與管理模式，主要基于以下的五個(gè)基本假設(shè)。一是假設(shè)招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是真正的、不偏不倚的中介。即中介非?？粗毓ぷ髻|(zhì)量，誠(chéng)信而不單純追求經(jīng)濟(jì)利益；二是假設(shè)專家是沒(méi)有利害關(guān)系的“中間人”，是很專業(yè)、很公正、很負(fù)責(zé)任的；三是假設(shè)采購(gòu)人單位完全大公無(wú)私，在選擇中介代理機(jī)構(gòu)時(shí)，不會(huì)有部門(mén)和私人利益要求及尋租的可能，一定會(huì)本著公共利益至上原則選擇最好的中介機(jī)構(gòu)，外部干涉是不正當(dāng)?shù)?；四是假設(shè)招標(biāo)方案的設(shè)計(jì)一定是公正、科學(xué)的，評(píng)審指標(biāo)設(shè)計(jì)是完美的；五是假設(shè)政府各行政主管部門(mén)一定是公正、自律的，在監(jiān)督管理工程招標(biāo)投標(biāo)方面，既有專業(yè)能力，又會(huì)嚴(yán)格遵循法律制度進(jìn)行監(jiān)督，能夠保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)處于理想狀態(tài)。

的確，如果以上各種假設(shè)都成立或者基本成立，現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)制度應(yīng)該是一種完美的制度。因?yàn)闆](méi)有利害關(guān)系的專家和中介參與，沒(méi)有私利目標(biāo)的采購(gòu)人能夠進(jìn)行自我約束，不存在私利的主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理是公正的，必然既能保障招標(biāo)投標(biāo)的專業(yè)性，又能保證招標(biāo)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)廉潔高質(zhì)的理想目標(biāo)。如果情況的確如此，政府工程采購(gòu)需要招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》也許并不存在問(wèn)題。

但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，如果以上一些假設(shè)不成立，或者至少部分不成立，或者根本不可能成立，那么，基于這一系列假設(shè)所制定的招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行模式和監(jiān)督管理制度，就可能面臨問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，甚至是十分嚴(yán)重的問(wèn)題和很大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而事實(shí)上，近十幾年來(lái)，工程招標(biāo)投標(biāo)出現(xiàn)的眾多問(wèn)題，如各類“樓歪歪”“橋垮垮”“路脆脆”事件，再如某省四位交通廳長(zhǎng)及眾多因貪腐“倒下”的領(lǐng)導(dǎo)干部，都或多或少地在政府工程招投標(biāo)中受賄、索賄而走向犯罪道路，足以證明政府工程招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的一系列假設(shè)其實(shí)是難以成立的，或者很難同時(shí)成立。甚至恰恰是因?yàn)檫@些假設(shè)下形成的制度，為招標(biāo)投標(biāo)中實(shí)現(xiàn)有效“操作”埋下了伏筆，形成了可以“操作”的空間。而最能證明工程招標(biāo)投標(biāo)制度缺陷的，莫過(guò)于鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍、山西女商人丁書(shū)苗操縱鐵路工程招標(biāo)投標(biāo)的案例。

據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》2015年7月20日披露，投資2000多億元的京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目，被劉志軍和丁書(shū)苗等人當(dāng)作他們的“黑色提款機(jī)”。資料顯示，在該項(xiàng)目組織實(shí)施過(guò)程中，一些存在這樣或那樣違規(guī)問(wèn)題的投標(biāo)商，卻都能順利通過(guò)資格審查。進(jìn)一步審查評(píng)標(biāo)資料發(fā)現(xiàn)，評(píng)委集中對(duì)一些施工單位打出最高分，且都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他未中標(biāo)單位的分?jǐn)?shù)，人為控制招投標(biāo)結(jié)果的痕跡非常明顯。

有關(guān)部門(mén)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在京滬高鐵建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中，劉志軍屢屢打招呼幫助施工企業(yè)中標(biāo)，并由丁書(shū)苗向中標(biāo)企業(yè)收取高額中介費(fèi)，即“按工程中標(biāo)價(jià)的3.5%-4%收取中標(biāo)服務(wù)費(fèi)”。最后查明，丁書(shū)苗先后幫助23家公司中標(biāo)57個(gè)鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目，中標(biāo)標(biāo)的總額超過(guò)1800億元。在上述57個(gè)項(xiàng)目中，劉志軍為53個(gè)打過(guò)招呼（劉打招呼的比率為93%，而打招呼后的中標(biāo)率為100%），丁書(shū)苗等人從中獲得好處費(fèi)30多億元，其中丁個(gè)人獲利20多億元。而他們聯(lián)手打造的高鐵利益帝國(guó)最終土崩瓦解，竟源于審計(jì)署對(duì)京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì)中，偶然發(fā)現(xiàn)的一份交易金額為5000萬(wàn)元的虛假設(shè)備采購(gòu)合同，并經(jīng)過(guò)極其離奇曲折的調(diào)查取證后才發(fā)現(xiàn)端倪。而更讓人難以置信的是，劉志軍在位時(shí)，京滬高鐵公司及中標(biāo)施工單位有關(guān)人員即使在知道已被調(diào)查的情況下，都不敢公開(kāi)指認(rèn)和指證。

從該案可以清晰地看出，我國(guó)現(xiàn)行工程招標(biāo)投運(yùn)行方式和管理體制所基于的假設(shè)并不一定靠得住。實(shí)際上，某種制度的設(shè)計(jì)，一般都是基于N種假設(shè)，只要有一個(gè)假設(shè)靠不住，就可能出現(xiàn)問(wèn)題；如果幾乎所有假設(shè)都靠不住，其結(jié)果可想而知。在劉志軍案中，其打招呼的成功率達(dá)100%，表明目前的工程招標(biāo)幾乎是一種100%可以操控的模式，而且調(diào)查困難。投標(biāo)單位、中標(biāo)單位、未中標(biāo)單位都自覺(jué)遵循“潛規(guī)則”，沒(méi)有一家敢舉報(bào)、投訴、申訴，甚至明知正在調(diào)查，也不敢指證和指認(rèn)，說(shuō)明監(jiān)督管理機(jī)制處于失靈狀態(tài)。值得注意的是，雖然劉志軍、丁書(shū)苗早已受到法律制裁，此案暴露出的招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)上的缺陷，卻并沒(méi)有引起人們的足夠重視。

五個(gè)基本假設(shè)的可靠性分析

為了說(shuō)明目前招標(biāo)制度設(shè)計(jì)上可能存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，下面我們重點(diǎn)分析這五個(gè)基本假設(shè)的可靠性問(wèn)題。

第一，中介機(jī)構(gòu)在政府工程招標(biāo)中會(huì)不偏不倚的假設(shè)，可能并不可靠。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)的實(shí)施主體之一為社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，其假設(shè)中介機(jī)構(gòu)在招標(biāo)中介于采購(gòu)人、供應(yīng)商之間，與兩邊都沒(méi)有直接利益關(guān)系。為了獲得委托方的認(rèn)可，獲得更多的委托訂單，中介機(jī)構(gòu)一定會(huì)遵紀(jì)守法，為采購(gòu)方爭(zhēng)取最好的選擇。而且為了強(qiáng)化這種假設(shè)，相關(guān)制度不允許中介機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)有隸屬關(guān)系或者利害關(guān)系。顯然，這種假設(shè)對(duì)于私人業(yè)主委托者而言，應(yīng)該是成立的，因?yàn)樗饺藰I(yè)主選擇招標(biāo)機(jī)構(gòu)，一定不存在從中尋租獲得回扣或有意指定某供應(yīng)商中標(biāo)等特定目標(biāo)。私人業(yè)主和招標(biāo)中介只有一種目標(biāo)，私人業(yè)主希望用更少的錢，選擇盡可能好的中介機(jī)構(gòu)。而中介機(jī)構(gòu)也只能通過(guò)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)得到更多委托者的認(rèn)可。

但是，對(duì)于公共工程之類的招標(biāo)而言，情況可能大不相同，這既源于中介機(jī)構(gòu)的盈利性特點(diǎn)，也源于政府工程的公共性特點(diǎn)。招標(biāo)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是盈利。為了盈利，中介機(jī)構(gòu)首要的任務(wù)是獲得委托訂單，其次是要有高水平的專業(yè)服務(wù)。顯然，在純市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，中介機(jī)構(gòu)只能通過(guò)高水平、低成本的專業(yè)服務(wù)獲得委托訂單。而公共采購(gòu)事務(wù)代理遠(yuǎn)比私人事務(wù)代理復(fù)雜，具有鮮明的特性，包括既有明確的公共性，又可能具有特定的“私人性”，即具體的管理者和控制者名義上代表公眾、代表政府，而實(shí)際上可能帶有自身的“愛(ài)好”或者私利，希望達(dá)成一些非公共目標(biāo)，甚至是損公肥私的目標(biāo)。在這種情況下，采購(gòu)方的公共利益特定代表人就可能不是單純地尋找最能選擇優(yōu)良供應(yīng)商的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)，而是尋找最“聽(tīng)話”、最能為自己輸送利益的中介機(jī)構(gòu)。對(duì)中介機(jī)構(gòu)而言，只要有委托訂單和盈利機(jī)會(huì)，就可能傾向“聽(tīng)話”，通過(guò)利益輸送獲取招標(biāo)訂單。如果一方有“私貨”要求，另一方有盈利目標(biāo)，就很容易實(shí)現(xiàn)尋租。而這種潛規(guī)則一旦形成，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)接受委托訂單的競(jìng)爭(zhēng)就可能改變。這時(shí)已不是優(yōu)質(zhì)服務(wù)、低代理成本的競(jìng)爭(zhēng)，而可能是“聽(tīng)話”與“利益輸送”的競(jìng)爭(zhēng)。誰(shuí)更“聽(tīng)話”，能夠輸送更大的利益，誰(shuí)最有可能獲得代理機(jī)會(huì)。甚至在部分情況下，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)也可能成為采購(gòu)人單位與供應(yīng)商之間的另一種“中介”，即串通中介，成為多方聯(lián)合“做局”和操控中的一員。

也許有人認(rèn)為，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該不會(huì)如此，而是會(huì)堅(jiān)持原則，維護(hù)信譽(yù)。依靠良知、道德約束或者法律的制裁，可以抵御中介為了利益而接受不正當(dāng)?shù)囊?。事?shí)上，這種認(rèn)識(shí)具有一定的片面性。一是的確會(huì)有堅(jiān)持原則、堅(jiān)持職業(yè)道德和操守的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)。但是，一方面，在利益面前，道德修養(yǎng)并不一定可靠；另一方面，只要有敢于為利益而違規(guī)的中介存在，哪怕只是少量存在，采購(gòu)人如果有這方面的需求，就能達(dá)成目標(biāo)。因?yàn)槠溆袡?quán)選擇任何一家中介代理機(jī)構(gòu)。二是目前法律制度對(duì)中介機(jī)構(gòu)的違規(guī)現(xiàn)象，或者因?yàn)椴僮髑擅铍y以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，或者因?yàn)樯婕柏?zé)任難以確定，違規(guī)處罰困難。三是如果“聽(tīng)話”和“利益輸送”的中介能獲得更多的代理機(jī)會(huì)成為潛規(guī)則，那些有道德的中介可能不得不面臨艱難的選擇——要么因?yàn)闆](méi)有委托訂單而退出招標(biāo)代理市場(chǎng)；要么變本加厲，成為更“聽(tīng)話”的中介機(jī)構(gòu)。如今招標(biāo)機(jī)構(gòu)注冊(cè)相對(duì)容易，一旦受到處罰，很可能會(huì)重新注冊(cè)。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

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