政府工程采購招標制度設(shè)計的問題與風險（下）

政府工程采購招標制度設(shè)計的問題與風險（下）

■ 徐煥東

第二，基于專家專業(yè)、公正的假設(shè)所形成的評審制度存在的問題和風險。

正如筆者此前所述，我國參照一些國家或公共組織的做法，將評標環(huán)節(jié)交給社會專家，并將選擇供應(yīng)商的權(quán)力交給社會兼職專家和采購人單位人員組成的評標委員會。這種方式基于以下假設(shè)：一是專家一定是真正專業(yè)、內(nèi)行的，其對工程質(zhì)量、要求、指標、技術(shù)參數(shù)、造價成本等都了如指掌，且其評審都是基于專業(yè)能力和水平；二是專家是非常正直、客觀、公正的，不會殉私舞弊，也不會屈從于他人的意愿；三是專家一定是積極、認真負責的，這種責任感既來自于職業(yè)道德精神，還來自于嚴格規(guī)范的法律制度約束和責任追究；四是專家有充分的時間去做出評價。應(yīng)當說，無論從理論推理還是現(xiàn)實實踐的情況看，對于專家的這些假設(shè)有一定道理，如果我們所假設(shè)的條件真的都能成立或得以保障，這樣的專家評審方式的確是一種優(yōu)良的選擇。事實上，目前的專家評審方式的確在一定程度上發(fā)揮了作用。但是必須承認，以上各種對于專家的假設(shè)，在現(xiàn)實中并不完全成立。

首先，從目前的制度設(shè)計來看，評審專家很專業(yè)、很內(nèi)行只是一個概念和要求，并沒有實際的保障措施。所謂專家只是由某些單位推薦和認定的，其標準也只是專業(yè)和職稱，沒有實質(zhì)性的專業(yè)考核、認證標準、認證程序，也沒有人員或機構(gòu)對所選擇或聘請的專家是否真正專業(yè)承擔責任。因此，假設(shè)專家一定很專業(yè)，其實很難落到實處。其次，假定專家是客觀、公正、無私的，也難以保障。這里并不排除有相當多的專家的確是公正無私的，也不排除有些不公正、不客觀甚至帶有私利的人進入專家隊伍。那些有私利的人，一旦出現(xiàn)人情、利益的誘惑，就可能失去客觀公正，最終導(dǎo)致評審結(jié)果的改變。為什么劉志軍案中，只要劉打招呼要照顧的供應(yīng)商，其分數(shù)就會高出許多，這是否與專家的傾向性有關(guān)？更重要的是，因為專家是由推薦的方式產(chǎn)生的，加上主管專家的機構(gòu)并沒有特別的程序和責任追究機制，在現(xiàn)實中還可能存在專家“劣勝優(yōu)汰”的逆淘汰機制，即如果有采購人或中介機構(gòu)想通過不當評審，獲得不當利益，他們顯然并不歡迎公正、正直的專家，而是需要不公正、“聽話”的專家，如此則出現(xiàn)公正專家逐步淡出和淘汰的情況，剩下的都是“聽話”的專家，這在現(xiàn)實中屢見不鮮。最后，關(guān)于專家的態(tài)度一定是積極、認真負責的假定，可能是成立的。但是，專家究竟對誰負責呢？是采購人、招標機構(gòu)，還是供應(yīng)商，還是社會公眾？其實并不清楚。專家的激勵機制是什么？是責任追究機制還是獎勵機制？從目前的情況看，只有道德和良心機制，而道德和良心機制在利益面前同樣不可靠。此外，工程招標項目中，需要評審的內(nèi)容往往很多，除了專業(yè)性、責任心，專家的評審時間能否充分保障也是一個現(xiàn)實問題。如果招標機構(gòu)給予的評審時間不能保障，對專家專業(yè)而公正的假設(shè)同樣難以成立。

第三，公共性質(zhì)的采購人選擇中介代理機構(gòu)不會尋租的假設(shè)存在風險。

按照《招標投標法》的制度設(shè)計，政府招標單位可以自主選擇中介代理機構(gòu)，任何個人和單位都不得干涉。其假定招標單位是無私利、公正的，而其他任何單位和個人卻是靠不住、不能干預(yù)的。應(yīng)該說，采購人完全有可能公正無私，在選擇招標機構(gòu)時會出于公心，但同樣也可能存在私心。而作為一種制度制定的假設(shè)，特別是對政府公共工程而言，實際情況可能恰好相反，不是假設(shè)其無私，而必須假定其可能存在借公謀私的私心，然后通過科學的制度設(shè)計，避免可能出現(xiàn)的謀私行為。現(xiàn)實情況也充分證明，在公共工程招標中，采購人追求私利的行為不僅存在，而且從劉志軍等案件暴露的情形看，形勢還十分嚴峻。

這里還可以做另一種假設(shè)，即采購人獲得政府工程建設(shè)資金后，至少在三個方面面臨誘惑。一是招標機構(gòu)，其很可能為獲得招標代理機會而“討好”采購人；二是施工單位，很可能為獲得建設(shè)項目積極“活動”；三是采購人自身希望達成某種目標和利益，或者上級領(lǐng)導(dǎo)有某些“意向”。如果采購人公正無私，以上的誘惑或壓力可能不會產(chǎn)生作用。但是，如果采購人圖謀私利，且在選擇招標機構(gòu)方面擁有絕對權(quán)力時，就一定會優(yōu)先選擇“聽話”的機構(gòu)。而一旦采購人的“私下要求”與招標中介的盈利目標最大化相結(jié)合，陪標、串標、圍標、虛假合同、輪流得標、均等得利等現(xiàn)象就會隨之產(chǎn)生。因此，假設(shè)采購人公正無私，進而規(guī)定其可在工程招標中自主選擇中介機構(gòu)，任何個人和單位都不得干涉，實際上可能為采購人獲得某些私利目標提供了便利條件。

第四，綜合計分法獲得最高分為最優(yōu)選擇的假設(shè)存在風險。

與招標程序和方式相對應(yīng)的另一個問題，就是投標方案的評價和評審方式。現(xiàn)行工程招標中主要采取兩種評審方式，一是最低評標價法，即在滿足各種功能和服務(wù)要求的情況下，尋求價格較低（不低于成本價）的方案。另一種是綜合計分法，即設(shè)置不同因素，由專家對各因素進行評價打分，然后根據(jù)設(shè)計者認為的輕重程度不同，對不同因素設(shè)置權(quán)值，以每種因素的得分乘以權(quán)值得出總分，以得分最高者作為中標候選人。值得說明的是，綜合計分法形成的依據(jù)同樣來源于人們的假設(shè)：綜合多種因素進行評價，分值最高者為最優(yōu)選擇。這種假設(shè)在理論上可能沒有錯，如果是私人使用，可能的確是一種可行的方式，即使出現(xiàn)偏差，也可能只是操作技能和業(yè)務(wù)水平問題。但必須指出，如果是公共項目，情況就可能發(fā)生變化。綜合計分法存在明顯的主觀性，或者技術(shù)和操作能力不夠，或者采購人或代理機構(gòu)有特殊目標，這個環(huán)節(jié)很容易被“操作”，通過不同的標準、權(quán)重設(shè)置等出現(xiàn)各種變數(shù)。

綜合計分法在操作上可能出現(xiàn)的漏洞，至少包括以下環(huán)節(jié)：首先是因素的設(shè)置。評價究竟應(yīng)設(shè)置哪些因素？因素越多，考慮的面越廣，變數(shù)也越大。如《政府采購法實施條例》中規(guī)定的政策功能內(nèi)容，是否必須作為一種因素加入評價？加入這一因素，顯然會影響結(jié)果。其次是評標標準的設(shè)計。綜合計分法主要通過設(shè)計分數(shù)標準進行，但分數(shù)標準是人為設(shè)置的，何為最高分，何為最低分，分差應(yīng)該多大，都帶有主觀性，其設(shè)計是否科學？如果其中摻雜了主觀偏私，能夠避免嗎？三是評審專家打分的主觀性。通常的做法是，標準設(shè)置后由專家打分，這又增加了專家的自由裁量權(quán)。專家給出的分數(shù)真的很準確嗎？如果專家并不是真正的專家，或者專家受到“干預(yù)”或帶有私心，濫用打分權(quán)，結(jié)果會怎樣？四是權(quán)重比例的設(shè)置。對于所選擇的評價因素，如何確定其權(quán)值，是對評審結(jié)果影響最大的內(nèi)容之一。顯然，如果價格因素的權(quán)值高，對那些有著價格優(yōu)勢的供應(yīng)商而言一定有利，而價格因素的權(quán)重大小可能相差巨大，如占30%和占60%相差一倍，這種權(quán)值的設(shè)置本身也存在主觀性。

了解綜合計分法可能存在的漏洞與風險，就能更清楚某些領(lǐng)導(dǎo)干部對工程招標打招呼成功率為100%的原因。事實上，如果采購人或招標機構(gòu)有偏私動機和尋租傾向，在評標設(shè)計環(huán)節(jié)的確存在“操作”機會。

第五，基于行政主管部門能自覺遵守法律、都具有工程及招標專業(yè)知識的假設(shè)而制定的各行政主管部門對本部門的政府工程招標自我監(jiān)督管理制度存在明顯的缺陷和風險。

《招標投標法》規(guī)定，除重大或特殊項目以外，招標投標活動主要由政府各行政主管部門自行管理和監(jiān)督。這種分散管理和同體自我監(jiān)督的方式，早已為業(yè)界所詬病。但從制度設(shè)計層面看，一直沒有改變的跡象，之后又通過《政府采購法》第四條，將這一監(jiān)督方式延伸到政府工程招標中，并在《招標投標法實施條例》中得以強化。

政府工程招標采購由各主管部門自行管理、同體自我監(jiān)督的制度設(shè)計，至少存在以下問題。其一，從理論上看，政府工程采購主要是由各行政部門以及其管理的下屬機構(gòu)或團體、事業(yè)單位的采購行為，無論是委托中介機構(gòu)還是自行采購，都是行政部門或事業(yè)單位、團體委托和操作的，直接關(guān)系到公共工程質(zhì)量與效益，關(guān)系到社會公眾利益，以及供應(yīng)商能否獲得公平競爭的機會等一系列社會公共利益，因此更需要代表社會公共利益的專門機構(gòu)進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。行政部門及其下屬各類工程采購的招標，由行政部門自身監(jiān)督管理，很難形成有效的社會公信力。其二，從實踐的角度看，依靠各行政主管部門自覺、自愿地管理和監(jiān)督好自己工程招標的假設(shè)并不可靠。一些工程招標腐敗問題恰恰出在行政主管部門的主管領(lǐng)導(dǎo)。一旦主管部門特別是主管領(lǐng)導(dǎo)“不自覺”，甚至由主管部門或主管領(lǐng)導(dǎo)操縱，其自我管理和監(jiān)督的效果可想而知。實際上，許多尋租現(xiàn)象正是從主管部門、特別是主管領(lǐng)導(dǎo)的“授意”和干預(yù)開始的?？梢韵胂?，如果一些工程招標項目本身就有行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)“授意”和干預(yù)，出現(xiàn)違紀違法行為，影響采購結(jié)果，最后又由行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)自己監(jiān)督自己，這樣的監(jiān)督管理結(jié)果會如何？

此外，各行政主管部門自行監(jiān)督管理，形成分散監(jiān)督管理局面，在專業(yè)和技術(shù)層面存在明顯風險。工程招標投標是十分復(fù)雜的事，包括選擇中介機構(gòu)、中介機構(gòu)的監(jiān)督管理、選擇評標專家，制定預(yù)期目標、可能的排斥條款、評審標準與方式，組織評標，確定評標結(jié)果等，以及如何避免、處罰一些機構(gòu)或供應(yīng)商的串標、圍標、陪標行為。這些不僅涉及多方面的利益關(guān)系、眾多的法律政策問題及技術(shù)性問題，對主管部門的監(jiān)督管理特別是仲裁也有很高的要求。而我國各級政府行政主管部門眾多，特別是地級市、縣，都由其主管部門分散監(jiān)督管理，其業(yè)務(wù)能力和水平是否能夠達到，是一個很現(xiàn)實的問題。目前全國情況千差萬別，同樣的招標項目，不同地區(qū)、同一地區(qū)不同部門監(jiān)督管理的尺度、標準各不相同，一些地區(qū)和部門監(jiān)督管理不到位，另一些卻嚴重越位，已成為不爭的事實。

任何制度設(shè)計都是為了規(guī)范某些特定行為，實現(xiàn)某些特定目標。而為實現(xiàn)某一目標制定的制度，都離不開某些特定假設(shè)，關(guān)鍵是各種假設(shè)本身應(yīng)當客觀、可靠。如果假設(shè)可靠，如人性是貪婪的，在可能被貪腐侵害的環(huán)節(jié)設(shè)計防火墻，就會減少甚至避免這種情況的發(fā)生。相反，以不可靠的假設(shè)制定出的制度，一定會陷入怪圈。在眾多涉及制定制度的假設(shè)中，只要有一種假設(shè)不可靠，這種制度就可能出現(xiàn)明顯漏洞，而如果幾乎全部的假設(shè)都不靠譜，這樣的制度執(zhí)行起來會怎么樣？政府工程采購適用的《招標投標法》，在某種意義上說，其所做的主要假設(shè)，其實都不可靠，且都存在明顯的風險，這也正是目前政府工程采購招標投標領(lǐng)域問題眾多的主要原因。

應(yīng)該說，對于政府工程招標采購適用法律的假設(shè)偏差、法律設(shè)計漏洞以及現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種“操縱”行為，只有從更大的制度框架上進行調(diào)整，克服制度設(shè)計中的缺陷，才能改變目前政府工程采購招投標中的各種問題，使政府工程采購駛?cè)胝墶?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學政府管理學院）

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