趙勇：《虛假申報(bào)法》中的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

【美國(guó)政府采購(gòu)體制“管錐篇”⑦】

趙勇：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)

圖為美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局總部大樓。攝影/趙勇

2011年6月22日，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的頭號(hào)通緝犯、81歲高齡的前波士頓黑幫頭目詹姆斯•巴爾杰（老詹）及其60歲的女友格雷格在加利福尼亞州圣莫尼卡海邊一個(gè)公寓樓外被捕，從此結(jié)束了16年的逃亡生涯。這引發(fā)了筆者對(duì)于其中涉及的法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)問題的思考。

第一，年邁的老詹已經(jīng)“金盆洗手”很多年，早已不對(duì)社會(huì)具有任何危害性，有必要這么興師動(dòng)眾地抓他嗎？事實(shí)上，他被捕的消息把鄰居們嚇了一跳。誰(shuí)也沒想到這個(gè)10多年的老鄰居竟是2007年榮獲奧斯卡多項(xiàng)大獎(jiǎng)的影片《無(wú)間道風(fēng)云》中黑幫頭目的原型。答案是顯而易見的：必須抓，為了正義，為了向犯罪分子、準(zhǔn)犯罪分子和社會(huì)公眾傳達(dá)一個(gè)信號(hào)：天網(wǎng)恢恢，疏而不漏。這樣才能減少犯罪分子的僥幸心理，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心。

第二，對(duì)待頭號(hào)通緝犯，要花多大的成本抓他？FBI原頭號(hào)通緝犯本•拉登5月2日被擊斃后，這位身上背著19起命案，同時(shí)涉嫌敲詐、洗錢、串通、販毒、行賄等多項(xiàng)罪名的老詹“榮登榜首”。對(duì)待這樣一名罪大惡極的犯罪分子，很多人會(huì)冒出一個(gè)念頭：“不惜一切代價(jià)抓住他”。其實(shí)，包括人力、時(shí)間、金錢等在內(nèi)的資源是有限的，如何利用有限的資源把事情做好，是必須考慮的問題。換句話說(shuō)，如果FBI真的把所有的警力、金錢和時(shí)間都用來(lái)抓老詹，那么就意味著其他罪犯將逍遙法外，這顯然是行不通的。所以，通過(guò)對(duì)危害性、影響力、抓捕難度等方面的仔細(xì)權(quán)衡，需要計(jì)算出為抓住某個(gè)罪犯而能夠承擔(dān)的總成本。

第三，如何有效地使用資源抓捕罪犯？假設(shè)，警方愿意為抓住某罪犯而承擔(dān)的總成本折算成貨幣是1000萬(wàn)美元，如何使用這些錢才能使有限的資源發(fā)揮出最大的效用呢？如果能有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，會(huì)比全部使用警方自身資源的總成本要低、效果要好。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，是說(shuō)每個(gè)人的行為都是對(duì)成本和收益理性思考的結(jié)果。人們向警方提供罪犯的線索，需要付出時(shí)間、精力，還要承擔(dān)被報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，這就是成本。但只要許諾給他們的經(jīng)濟(jì)利益（懸賞）超過(guò)其成本，就會(huì)有人去調(diào)查和舉報(bào)。隨著懸賞額度的提高，愿意調(diào)查和舉報(bào)的人會(huì)越來(lái)越多。當(dāng)高到一定程度時(shí)，清潔工、理發(fā)師、私家偵探都會(huì)被調(diào)動(dòng)起來(lái)，甚至老詹的女友都有可能抵御不了金錢的誘惑而去舉報(bào)。在極端的情形下，曾發(fā)生過(guò)通緝犯為領(lǐng)賞金而自首的案例——這也是他權(quán)衡成本和收益后的理性選擇。老詹“登頂”后，警方愿意為抓他而付出的總成本提高了，一方面經(jīng)常在電視節(jié)目中插播關(guān)于老詹及其女友的線索，另一方面將懸賞提高到了200萬(wàn)美元。隨即警方收到了舉報(bào)信息，這是老詹落網(wǎng)最直接的原因，也證明了這種做法是有效的。

第四，是否應(yīng)將舉報(bào)的做法制度化、法律化？我們也經(jīng)常能看到舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等做法。但是舉報(bào)失敗之后的后果是什么？舉報(bào)成功之后的獎(jiǎng)勵(lì)是多少？舉報(bào)會(huì)不會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù)？如果對(duì)于這些問題都得不到明確的答案，那么舉報(bào)人就無(wú)法進(jìn)行上面的成本收益計(jì)算，進(jìn)而影響到他們調(diào)查和舉報(bào)的積極性。早在1799年，美國(guó)國(guó)會(huì)立法要求只有白人可以充當(dāng)政府的郵差或馬車夫，否則處以50美金的罰款。罰款的一半給美國(guó)政府，一半給舉報(bào)人。這是美國(guó)政府采購(gòu)中向舉報(bào)人提供獎(jiǎng)金的第一例立法。在南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為了抑制腐敗，國(guó)會(huì)于1863年通過(guò)了《虛假申報(bào)法》。其中含有沿用至今的“舉報(bào)人條款”。1986年《虛假申報(bào)法》被修訂，規(guī)定了欺騙政府者將受到更嚴(yán)厲的懲罰：他們將被處以政府遭受損失的3倍的罰款，再加上5000至10000美元以及訴訟費(fèi)用。同時(shí)提高了舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)幅度：對(duì)于提供信息，協(xié)助政府進(jìn)行訴訟的舉報(bào)人，將獎(jiǎng)勵(lì)幅度從修訂前的10%提高到15%-25%；如果政府不介入，舉報(bào)人仍可以以政府的名義起訴（代位訴訟），如勝訴則可以獲得25%-30%的獎(jiǎng)勵(lì)（修訂前的獎(jiǎng)勵(lì)幅度為25%）?！短摷偕陥?bào)法》中還詳細(xì)規(guī)定了對(duì)舉報(bào)人及其家屬的保護(hù)措施。

重賞之下，必有勇夫。1986年《虛假申報(bào)法》修訂之前，每年約有6起舉報(bào)人提起訴訟。在修訂后的5年內(nèi)，舉報(bào)人提起了350起訴訟，為政府挽回了2.6億美元的損失。1989年，IndustrialTectonics公司的前員工起訴該公司在與軍隊(duì)的軸承合同中多收了費(fèi)用，從而成為第一位靠舉報(bào)發(fā)家的百萬(wàn)富翁，而政府則獲得了1430萬(wàn)美元的和解費(fèi)。

《虛假申報(bào)法》中涉及兩個(gè)制度設(shè)計(jì)：一是對(duì)于違法者的嚴(yán)厲懲罰；二是對(duì)于舉報(bào)者的高額獎(jiǎng)勵(lì)。其意義不僅在于為國(guó)家挽回了巨額的經(jīng)濟(jì)損失，更重要的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段分化、瓦解違法犯罪分子，為政府提供了更多的幫手，使得更多的違法犯罪案件得以查處。這樣，違法犯罪的成本提高了、收益降低了。當(dāng)意圖投機(jī)取巧的承包商意識(shí)到自己的同行、內(nèi)部員工乃至親朋好友隨時(shí)都有可能成為“業(yè)余檢察官”的時(shí)候，其犯罪動(dòng)機(jī)自然會(huì)減少。

最后，舉報(bào)人制度對(duì)我們的啟示是什么？我國(guó)包括政府采購(gòu)改革在內(nèi)的各項(xiàng)改革都已經(jīng)進(jìn)入到了“深水區(qū)”，各種社會(huì)利益結(jié)構(gòu)錯(cuò)綜復(fù)雜。工程建設(shè)領(lǐng)域幾乎“無(wú)標(biāo)不串”。一些不法承包商依靠其雄厚的資金實(shí)力和廣泛的人脈關(guān)系肆意踐踏著社會(huì)的公平和正義。在這種情況下，與不法分子做斗爭(zhēng)不僅需要決心和勇氣，同時(shí)還需要智慧和耐心。按照影響范圍和程度的不同，打擊違法犯罪現(xiàn)象的措施可以分為制訂法律、頒布規(guī)章、推廣政策、開展活動(dòng)等。這些措施是相互關(guān)聯(lián)、不可割裂和偏廢的。“嚴(yán)打”的意義在于可以快速地向犯罪分子表達(dá)懲治犯罪的決心；而制訂法律的意義在于給包括犯罪分子在內(nèi)的社會(huì)各界建立一種穩(wěn)定的預(yù)期：什么樣的行為將會(huì)帶來(lái)什么樣的后果。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，僅僅有一個(gè)良好的目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要考慮執(zhí)行制度的成本和收益。如何結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，針對(duì)改革中面臨的具體問題，設(shè)計(jì)出成本低、收益高、切實(shí)可行的制度，是擺在立法者和理論工作者面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。