政府采購政策功能：效果評價及優(yōu)化路徑

【聚焦政府采購政策功能評價①】

編者按：黨的十九大報告提出全面實施績效管理的要求，作為現(xiàn)代財政制度重要組成部分的政府采購制度，是全面實施績效管理的題中之義?？茖W(xué)評價我國政府采購的政策功能效果，對于健全政府采購制度、合理確定我國加入GPA的出價清單等均具有較強(qiáng)的啟示價值。上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任章輝教授帶領(lǐng)研究團(tuán)隊，以我國2003年-2015年13年來的政府采購實踐為素材，通過構(gòu)建指標(biāo)體系、確定評價方法，歷時三年，完成了我國政府采購政策功能效果評價研究報告。本報從本期開始，以連載方式刊登報告的部分研究成果，以饗讀者。

政府采購政策功能：效果評價及優(yōu)化路徑

■ 章輝

政府采購制度作為公共財政體制建設(shè)的重要組成部分，天然地承載著服務(wù)于國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的諸多政策功能。我國2003年-2015年13年來的政府采購實踐，不僅為評價我國政府采購政策功能效果提供了素材，而且通過科學(xué)、全面檢視政府采購政策功能效果，對于在新的高度推進(jìn)政府采購制度完善、優(yōu)化政府采購政策功能效果，均具有重要的理論與實踐價值。同時，在我國即將加入WTO《政府采購協(xié)議》談判的關(guān)鍵時期，我國現(xiàn)行政府采購政策功能效果評價，對于出價清單的制定也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

政府采購政策功能定位

綜合我國《政府采購法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，大致可將我國政府采購政策功能歸為四個指向，即調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能，且每一政策功能指向又有著不同的具體表現(xiàn)形式。這些不同的表現(xiàn)形式，可歸為經(jīng)濟(jì)、社會和政治三個層面。

可見，政府采購政策功能不是單一的，而是一個涵蓋多維目標(biāo)的功能體系。政府采購政策功能在不同層面甚至同一層面內(nèi)部的不同表現(xiàn)形式，既有統(tǒng)一性，又有對立性；不同的政策功能之間甚至存在沖突。所以，不能期待一項政府采購活動能實現(xiàn)所有的政策功能。在我國的政府采購實踐中，如果不能正確認(rèn)識到政府采購政策功能的多維性，就有可能對政府采購制度產(chǎn)生誤解，無法充分運用政府采購杠桿對市場經(jīng)濟(jì)運行的調(diào)節(jié)作用，也會影響到我國公共財政體制框架的構(gòu)建。

政府采購政策功能效果評價

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成，評價指標(biāo)體系涵蓋經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性四個視角。效果評價中關(guān)于政府采購當(dāng)事人認(rèn)知的問卷調(diào)查，涉及全國10個省份，每個省份至少調(diào)查10個政府采購管理部門、20個采購單位、20個政府采購代理機(jī)構(gòu)和20個政府采購供應(yīng)商。調(diào)查共發(fā)出問卷1000份，回收有效問卷787份，有效回收率為78.7%。

基于2003年-2015年的我國政府采購實踐，根據(jù)政府采購政策功能效果評價指標(biāo)測算，我國政府采購政策功能效果綜合評分為70.24分，處于“合格”等級。就我國政府采購政策功能效果的總體水平而言，可以作出如下基本判斷：我國政府采購政策功能在2003年-2015年基本得到實現(xiàn)，不過，與有效發(fā)揮政府采購政策功能、促進(jìn)公共財政體制建設(shè)、支持國家宏觀調(diào)控的要求相比，仍存在較大差距。

從評價指標(biāo)中一級指標(biāo)的得分情況看，得分率最高的為政策產(chǎn)出（82.2%），得分率最低的為政策持續(xù)（46.2%）。結(jié)合其他一級指標(biāo)的得分情況分析，從評價“版塊”內(nèi)容來說，可以作出如下基本判斷：2003年-2015年，我國政府采購的實踐發(fā)展領(lǐng)先于制度建設(shè)。短期內(nèi)，政府采購政策產(chǎn)出可以在政策執(zhí)行的配合下，得到較好顯現(xiàn)，但無法實現(xiàn)政策效果的同步提升；從長期來說，由于政策投入的滯后，以及由此而來的政策執(zhí)行依據(jù)模糊或缺乏，必將對政策持續(xù)帶來不利影響。

進(jìn)一步分析評價指標(biāo)中二級指標(biāo)的得分率，得分率在60%以下的有配套政策投入（50%）、流程規(guī)范（46%）、規(guī)范功能（58%）、調(diào)控功能（42%）、政府采購政策設(shè)計（50%）和政府采購當(dāng)事人認(rèn)知（44%）6個二級指標(biāo)；得分率在80%以上的有保障機(jī)制（85%）、政策導(dǎo)向（89%）、政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出（88%）和效率功能（90%）4個二級指標(biāo)。因此，根據(jù)二級指標(biāo)的指向及得分，可以作出如下基本判斷：一方面，2003年-2015年，我國政府采購活動雖然有《政府采購法》的規(guī)范，但由于《政府采購法實施條例》出臺嚴(yán)重滯后以及相關(guān)配套政策不夠完善，給政府采購預(yù)算約束、過程管理和驗收評價等政策執(zhí)行帶來不利影響，并最終制約政府采購規(guī)范功能、調(diào)控功能等效果的發(fā)揮。同時，政府采購政策設(shè)計的協(xié)調(diào)性和規(guī)劃的完備性不足，政府采購當(dāng)事人的政策認(rèn)知存在局限，不僅是評價期內(nèi)制約政府采購政策功能發(fā)揮的不利因素，而且會成為政府采購政策持續(xù)性的“瓶頸”。另一方面，由于對“管采分離”“應(yīng)采盡采”和監(jiān)督考核等政府采購執(zhí)行保障機(jī)制的強(qiáng)化，政府采購規(guī)模得以大幅度提升，政府采購的資金效率也得到了有效提高。

政府采購政策功能效果優(yōu)化路徑

政府采購政策功能效果發(fā)揮，是政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出以及政策持續(xù)共同作用的結(jié)果。因此，促進(jìn)政府采購政策功能效果發(fā)揮，就必須實現(xiàn)政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出和政策持續(xù)四個方面的協(xié)調(diào)配合。

就政府采購政策投入而言，一是進(jìn)一步完善《政府采購法》。包括拓展對政府采購功能的界定、明確政府采購相關(guān)主體的法律地位、完善《政府采購法》關(guān)于供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度的規(guī)定、取消對投訴主體的限制并建立有效的司法救濟(jì)制度、調(diào)整《政府采購法》的適用范圍。二是健全政府采購法規(guī)體系。主要是協(xié)調(diào)政府采購相關(guān)法規(guī)之間的沖突，明確政府購買服務(wù)的政府采購屬性。

就政府采購政策執(zhí)行而言，應(yīng)從采購流程視角，按照“采購前-采購中-采購后”三大環(huán)節(jié)，嚴(yán)格政策執(zhí)行，從而導(dǎo)向有效的政策產(chǎn)出，最終實現(xiàn)政策效果。采購前的政府采購政策執(zhí)行重點要關(guān)注三個方面：規(guī)范政府采購預(yù)算編制、防范政府采購預(yù)算編制中的委托-代理風(fēng)險、統(tǒng)籌各類政府采購資金。采購中是政府采購活動的具體實施階段，控制政府采購周期、防范政府采購中的逆向選擇和采購中的串謀與勾結(jié)，應(yīng)成為政府采購政策執(zhí)行的著力點。采購合同簽訂后，政府采購面臨的主要問題是采購對象交付不及時、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購信息反饋不靈等。因此，采購后的政策執(zhí)行，可以探索構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評價體系與完善政府采購的信息反饋制度。

就政府采購政策產(chǎn)出而言，其不僅是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果，還是政策效果的前提。政策產(chǎn)出通常表現(xiàn)為一定數(shù)量的產(chǎn)出規(guī)模（包括絕對規(guī)模和相對規(guī)模）。從優(yōu)化政府采購政策功能效果的前提——政策產(chǎn)出考慮，就是要重點抓住政府采購規(guī)模擴(kuò)大和政府采購政策導(dǎo)向產(chǎn)出提升兩個方面。在2003年-2015年，我國政府采購規(guī)模由1659.4億元增加到21070.5億元，占財政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。應(yīng)該說，我國政府采購規(guī)模取得了顯著增長，但與OECD國家相比，我國政府采購支出占財政支出和占GDP的比重都偏低。擴(kuò)大政府采購相對規(guī)模取決于財政支出中購買性支出有多少份額通過政府采購方式來實施。適應(yīng)我國公共財政體制建設(shè)的深化，未來擴(kuò)大政府采購相對規(guī)模，主要就是如何有效推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。政策導(dǎo)向產(chǎn)出反映政府采購政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動實現(xiàn)，而是需要在政府采購政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化。

就政府采購政策持續(xù)而言，不斷優(yōu)化的政策安排，成為政府采購政策功能效果發(fā)揮的動力之源。根據(jù)對2003年-2015年我國政府采購政策功能效果評價的評分結(jié)果，政策持續(xù)部分應(yīng)得分為10分，評價得分僅為4.62分，得分率為46.2%，成為評價“板塊”中得分率最低的部分。這表明，我國政府采購在政策設(shè)計方面不能提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，進(jìn)而影響了各方當(dāng)事人的政策認(rèn)知，不僅“掣肘”了當(dāng)期政府采購政策功能效果的發(fā)揮，還成了未來政府采購政策功能效果發(fā)揮的“天花板”。

對此，應(yīng)不斷優(yōu)化政府采購政策設(shè)計，形成持續(xù)、穩(wěn)定的政策預(yù)期。一是要做好政府采購政策協(xié)調(diào)與規(guī)劃。包括做好政府采購政策的頂層設(shè)計，接軌政府采購協(xié)議（GPA）的基本原則，合理定位監(jiān)管主體及采購范圍；協(xié)調(diào)不同目標(biāo)取向的政府采購政策矛盾。二是要科學(xué)引導(dǎo)政府采購當(dāng)事人認(rèn)知。按照認(rèn)知行為理論的解釋，在認(rèn)知、情緒和行為中，認(rèn)知扮演著中介與協(xié)調(diào)的作用。認(rèn)知對個人的行為進(jìn)行解讀，這種解讀直接影響著個體是否最終采取行動?？茖W(xué)引導(dǎo)政府采購當(dāng)事人認(rèn)知，首先要提升政府采購功能認(rèn)知的全面性，其次要準(zhǔn)確理解政府采購執(zhí)行中的強(qiáng)制采購，最后要充分認(rèn)識政府采購績效評價工作的意義，從而實現(xiàn)“認(rèn)知-檢驗-反思-提升”的動態(tài)優(yōu)化。

（作者單位：上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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