法律視角下應(yīng)怎樣看待投標(biāo)保證金管理？

【聚焦政府采購?fù)稑?biāo)保證金】

法律視角下應(yīng)怎樣看待投標(biāo)保證金管理？

■ 林日清 林思捷

政府采購保證金，按投標(biāo)（響應(yīng)）和簽約兩個階段分為投標(biāo)（響應(yīng)）保證金和履約保證金，其中投標(biāo)（響應(yīng)）保證金按照招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)、網(wǎng)上競價(jià)采購方式的不同，又分為投標(biāo)保證金、談判保證金、磋商保證金、詢價(jià)保證金和網(wǎng)上競價(jià)保證金，為表述方便，本文統(tǒng)稱為“投標(biāo)保證金”。區(qū)別于純粹民事主體之間一般合同法意義上的定金或訂金，意在規(guī)范政府采購秩序的投標(biāo)保證金更具有行政管理色彩。在政府和社會資本合作項(xiàng)目中，政府采購強(qiáng)制性要求必須收取投標(biāo)保證金，除此以外，采購人、代理機(jī)構(gòu)是否收取投標(biāo)保證金屬于法律上的任意性規(guī)范，但是在政府采購實(shí)踐中，采購人、代理機(jī)構(gòu)出于防止和懲戒供應(yīng)商違法違規(guī)違約行為、保護(hù)自身利益等目的，通常設(shè)定要求收取投標(biāo)保證金。

筆者從政府采購?fù)稑?biāo)保證金的正面意義出發(fā)，根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納了我國政府采購?fù)稑?biāo)保證金管理方面的突出問題，試圖探索解決路徑。

意義事關(guān)重大

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。與買賣雙方達(dá)成合意后締結(jié)合同的 “一對一合意”有所不同，政府采購是通過采購人發(fā)起邀約邀請后向各投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商（以下簡稱為“投標(biāo)供應(yīng)商”）提出邀約，遵循相關(guān)采購程序后，采購人選出中標(biāo)供應(yīng)商，作出承諾，最終簽訂采購合同。供應(yīng)商在投標(biāo)過程中的違法違規(guī)違約行為，會對采購人利益產(chǎn)生重大影響，也就意味著對社會公共利益產(chǎn)生影響。投標(biāo)保證金制度的設(shè)立，意在通過經(jīng)濟(jì)手段，預(yù)防和懲戒投標(biāo)供應(yīng)商在政府采購過程中的違法違規(guī)違約行為。政府采購實(shí)踐中，投標(biāo)保證金對于預(yù)防和懲戒供應(yīng)商不良行為，促進(jìn)政府采購領(lǐng)域信用體系建設(shè)，起到了一定作用。

筆者關(guān)注的是，現(xiàn)行政府采購管理制度框架下保證金管理存在的制度空白、實(shí)踐中的不同理解和爭議，以及管理中存在的難點(diǎn)，并對相關(guān)立法和其他完善途徑提出建議。

管理有法可依

投標(biāo)保證金管理的有關(guān)內(nèi)容主要體現(xiàn)在，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號)（以下簡稱“87號令”）《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）（以下簡稱“74號令”）《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《磋商辦法》）等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

具體來看，《實(shí)施條例》第三十三條，87號令第二十條、第二十三條、第二十九條和第三十八條，74號令第十一條、第十四條和第二十條，《磋商辦法》第九條、第十二條、第二十二條和第三十一條對投標(biāo)保證金均有詳細(xì)規(guī)定。另外，《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第二十一條還指出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金和履約保證金。社會資本應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式交納保證金。參加采購活動的保證金數(shù)額不得超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過PPP項(xiàng)目初始投資總額或者資產(chǎn)評估值的10%，無固定資產(chǎn)投資或者投資額不大的服務(wù)型PPP項(xiàng)目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月服務(wù)收入額。

法律缺位等問題備受關(guān)注

招標(biāo)方式下保證金管理部分規(guī)定在非招標(biāo)方式管理規(guī)范中缺位。87號令第二十九條規(guī)定：“終止招標(biāo)的……采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在終止采購活動后5個工作日內(nèi)，退還所收取的招標(biāo)文件費(fèi)用和所收取的投標(biāo)保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息?！比欢诜钦袠?biāo)采購方式的相關(guān)規(guī)章中，卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。實(shí)際上非招標(biāo)方式也可作同樣的規(guī)范。

再如87號令第三十八條關(guān)于退還保證金的要求，實(shí)務(wù)中，在非招標(biāo)采購方式下，包括競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)、競價(jià)，對上述保證金的管理都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。實(shí)際上，筆者認(rèn)為，這些規(guī)定的適用范圍應(yīng)通用于招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式下的政府采購項(xiàng)目。

投標(biāo)保證金沒收管理規(guī)定缺位?，F(xiàn)行《政府采購法》未提及投標(biāo)保證金，《實(shí)施條例》中也未對保證金沒收主體和程序有明確的直接規(guī)定。《財(cái)政部關(guān)于明確政府采購保證金和行政處罰罰款上繳事項(xiàng)的通知》（財(cái)庫〔2011〕15號）指出，在中央政府采購活動中，供應(yīng)商出現(xiàn)政府采購相關(guān)規(guī)定和采購文件約定不予退還保證金（投標(biāo)保證金和履約保證金）的情形，由集中采購機(jī)構(gòu)、采購人按照就地繳庫程序，將不予退還的保證金上繳中央國庫。當(dāng)然，該通知適用范圍限于中央政府采購活動。

因此，現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章包括規(guī)范性文件均未對投標(biāo)保證金的沒收主體、沒收和上繳程序作出明確要求。當(dāng)發(fā)生投標(biāo)供應(yīng)商違規(guī)違約情況時(shí)，作為保證金實(shí)際控制者的采購人或者代理機(jī)構(gòu)，本應(yīng)收繳投標(biāo)保證金，卻可能因?yàn)槠扔诠?yīng)商壓力、回避矛盾或自身利益而怠于作為、推諉扯皮，甚至違規(guī)退給供應(yīng)商或占為己有。

投標(biāo)保證金利息歸屬規(guī)定缺位。關(guān)于投標(biāo)保證金在管理賬戶存儲期間產(chǎn)生的利息應(yīng)如何處理，目前法律上沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中也較為混亂。銀行對代理機(jī)構(gòu)保證金專用賬戶會定期結(jié)算利息，根據(jù)“利隨本走”的原則把利息與本金放在同一賬戶。然而代理機(jī)構(gòu)收取保證金屬于受采購人委托的代理行為，故保證金利息歸屬不能簡單地按表面上的賬戶歸屬來認(rèn)定。

特殊情形下，無法按照規(guī)定及時(shí)退還保證金該如何處理的情形，也存在法律空白。實(shí)際操作中，常因?yàn)橥稑?biāo)保證金所涉項(xiàng)目處于質(zhì)疑投訴處理程序中、或是監(jiān)管部門對其監(jiān)督檢查已經(jīng)發(fā)現(xiàn)可疑情形（如串通、虛假材料、拒絕簽約）有待核實(shí)，可能導(dǎo)致采購結(jié)果的改變和保證金的沒收，采購人、代理機(jī)構(gòu)有必要對投標(biāo)保證金在超出期限后繼續(xù)進(jìn)行控制，凍結(jié)至相關(guān)程序處理完畢再視情處置。目前法律法規(guī)中對此缺乏相應(yīng)的例外規(guī)定。

代理機(jī)構(gòu)普遍存在超期退還保證金情形。87號令第三十八條第二款提出，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個工作日內(nèi)退還未中標(biāo)人的投標(biāo)保證金，自采購合同簽訂之日起5個工作日內(nèi)退還中標(biāo)人的投標(biāo)保證金或者轉(zhuǎn)為中標(biāo)人的履約保證金。另外，根據(jù)74號令第二十條的要求，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購活動結(jié)束后及時(shí)退還供應(yīng)商的保證金，但因供應(yīng)商自身原因?qū)е聼o法及時(shí)退還的除外。未成交供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出后5個工作日內(nèi)退還，成交供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在采購合同簽訂后5個工作日內(nèi)退還。《磋商辦法》中也有同樣規(guī)定。

如上，未中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出后5個工作日內(nèi)退還，中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的保證金應(yīng)當(dāng)在采購合同簽訂后5個工作日內(nèi)退還。實(shí)務(wù)中，由于采購人、代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和管理層的對接審核時(shí)間需要，通常難以在5個工作日內(nèi)完成退還手續(xù)，造成“從嚴(yán)立法普遍違法”。

問題“事出有因”

各方主體出于各自定位和利益考量，對投標(biāo)保證金收繳態(tài)度迥異。

首先，采購人持消極態(tài)度。《政府采購法》第二十條明確，采購人依法委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購事宜的，應(yīng)當(dāng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。”《民法總則》第一百六十二條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力?！睹穹ㄍ▌t》 第六十三條規(guī)定指出，公民、法人可以通過代理人實(shí)施民事法律行為。代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為。被代理人對代理人的代理行為，承擔(dān)民事責(zé)任。采購人和采購代理機(jī)構(gòu)兩者的關(guān)系屬于委托代理關(guān)系，即采購人通過委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購有關(guān)事宜，采購代理機(jī)構(gòu)在采購人授權(quán)的范圍內(nèi)，以采購人的名義實(shí)施有關(guān)采購行為，其結(jié)果對采購人發(fā)生效力。實(shí)務(wù)中，采購人往往在委托采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購事項(xiàng)的同時(shí)，將投標(biāo)保證金的收存與管理事項(xiàng)一并委托采購代理機(jī)構(gòu)處理。當(dāng)發(fā)生須沒收投標(biāo)保證金的情形時(shí)，采購代理機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求并取得采購人合意后將應(yīng)沒收的投標(biāo)保證金繳入國庫。當(dāng)發(fā)生供應(yīng)商起訴采購代理機(jī)構(gòu)和采購人，要求退還保證金時(shí)，如有采購人以“有關(guān)招標(biāo)采購事項(xiàng)已經(jīng)委托代理機(jī)構(gòu)，有關(guān)行為系代理機(jī)構(gòu)作出意思表示，應(yīng)由代理商承擔(dān)責(zé)任”作為抗辯理由，法院依法應(yīng)認(rèn)定采購人和代理機(jī)構(gòu)為委托人與被委托人的關(guān)系，對采購人的相關(guān)抗辯內(nèi)容不予采信。綜上，無論是由采購人或者采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)管理投標(biāo)保證金，對其而言均只是增加工作量而不能因此獲益，故對投標(biāo)保證金管理缺乏動力。

其次，供應(yīng)商、銀行和代理機(jī)構(gòu)持反對態(tài)度。投標(biāo)供應(yīng)商會因?yàn)橥稑?biāo)保證金沒收等行為遭受利益損害，期待能夠從采購人、代理機(jī)構(gòu)違規(guī)退回投標(biāo)保證金行為中獲益。負(fù)責(zé)投標(biāo)保證金保管的銀行和代理機(jī)構(gòu)能從投標(biāo)保證金滯留賬戶而獲益。從利益角度分析，供應(yīng)商、銀行和代理機(jī)構(gòu)顯然對有關(guān)管理持反對態(tài)度。

最后，財(cái)政部門持積極態(tài)度，卻難以有效監(jiān)管。財(cái)政部門既是組織財(cái)政收入的行政部門，又是政府采購監(jiān)督管理部門，有責(zé)任有動力督促相關(guān)方及時(shí)繳交投標(biāo)保證金。然而財(cái)政部門并未直接介入投標(biāo)保證金的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，采購人和投標(biāo)供應(yīng)商是通過招標(biāo)采購文件對投標(biāo)保證金收取、退回和沒收進(jìn)行約定。同時(shí)，財(cái)政部門因直接法律依據(jù)不足、監(jiān)管力量薄弱、信息不對稱等導(dǎo)致無法對保證金進(jìn)行及時(shí)有力的監(jiān)管。

此外，實(shí)踐中還存在以下兩項(xiàng)問題。一方面，投標(biāo)保證金利息處置規(guī)定不符合行業(yè)慣例。關(guān)于投標(biāo)保證金在銀行賬戶留存期間產(chǎn)生的利息歸屬問題，從法理上推斷，投標(biāo)保證金和其利息的關(guān)系屬于民法中所規(guī)定的原物與孳息的范疇，適用民法原理中“利隨本走”的原則。然而從目前我國招標(biāo)采購、拍賣等相關(guān)領(lǐng)域交易習(xí)慣來看，為便于操作，均以退還相應(yīng)保證金時(shí)不退還保證金所產(chǎn)生的利息為行業(yè)慣例。在一般商業(yè)領(lǐng)域，如商品房買賣中，通常亦約定只退還本金不退還利息。

另一方面，投標(biāo)保證金利息實(shí)務(wù)中存在計(jì)算困難。在招標(biāo)采購實(shí)務(wù)中，投標(biāo)保證金的交納方式通常為代理機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)保證金賬戶，投標(biāo)供應(yīng)商通過將款項(xiàng)存入該賬戶的虛擬子賬戶，即多個投標(biāo)供應(yīng)商將投標(biāo)保證金存入代理機(jī)構(gòu)的同一賬戶。因此，如按照87號令規(guī)定，當(dāng)發(fā)生需要退還、收繳某一特定供應(yīng)商所交納的保證金時(shí)，則需從該保證金專用賬戶的總金額中單獨(dú)計(jì)算某一部分款項(xiàng)的利息，而非計(jì)算賬戶內(nèi)全部金額的利息，實(shí)務(wù)中銀行普遍表示按此方式存在操作上的困難。

管理仍待完善

在立法層面對投標(biāo)保證金制度進(jìn)行梳理完善。在立法層面進(jìn)行梳理，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，修改目前不具備可操作性的規(guī)定。如在《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定保證金收繳主體為采購人，明確沒收上繳的保證金為政府非稅收入，厘清財(cái)政部門與采購人之間對投標(biāo)保證金管理的職責(zé)分工。整合政府采購招標(biāo)和非招標(biāo)方式采購的有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，把有關(guān)投標(biāo)保證金管理的共性部分提到《政府采購法》和《實(shí)施條例》中去表述，個性部分再區(qū)分招標(biāo)和非招標(biāo)方式。針對實(shí)務(wù)中投標(biāo)保證金難以在5個工作日退還的實(shí)際情況，考慮放寬至10個工作日，以更加切合實(shí)際。

通過立法，明確保證金利息應(yīng)上繳國庫。代理機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，實(shí)際上是受采購人委托的代理行為，故其法律后果，包括本金和利息在內(nèi)，都應(yīng)歸于采購人。而采購人是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和團(tuán)體組織，按規(guī)定，利息應(yīng)屬于政府非稅收入，按照“收支兩條線”管理規(guī)定，應(yīng)上繳同級財(cái)政。由此可見，采購人通過代理機(jī)構(gòu)獲取保證金及其利息，是基于政府采購行為獲得的，具有行政管理屬性，并非一般意義上的民事行為。保證金利息和不退還的本金一樣，應(yīng)歸入國庫。此外，如前所述，無論依行業(yè)慣例還是從操作的可行性角度看，均不宜規(guī)定將利息原路退還給繳納保證金投標(biāo)供應(yīng)商。

通過規(guī)范性文件對有關(guān)問題加以處理。基于立法需要相當(dāng)長的周期，在立法層面作出相關(guān)規(guī)定之前，可以通過財(cái)政部和省級財(cái)政部門出臺規(guī)范性文件等方式對投標(biāo)保證金相關(guān)問題進(jìn)行明確，及時(shí)填補(bǔ)制度空白，統(tǒng)一監(jiān)管尺度。

通過招標(biāo)采購文件范本，統(tǒng)一表述及處理方式。在上述法律法規(guī)和規(guī)范性文件出臺前，通過發(fā)布招標(biāo)采購文件范本的方式，明確投標(biāo)保證金管理的約定。如通過招標(biāo)采購文件范本約定，根據(jù)行業(yè)慣例，退還投標(biāo)保證金時(shí)對利息不予退還，盡可能預(yù)防和避免潛在的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，即使在法律法規(guī)和規(guī)范性文件出臺后，仍需在招標(biāo)采購文件中對投標(biāo)保證金管理部分進(jìn)行細(xì)化約定，作進(jìn)一步明確，以盡量避免和減少爭議。

完善政府采購信息系統(tǒng)，為財(cái)政部門監(jiān)管提供技術(shù)支撐。通過建立有關(guān)投標(biāo)保證金管理系統(tǒng)，加強(qiáng)財(cái)政部門對保證金的監(jiān)管，約束供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)行為，包括通過投標(biāo)保證金監(jiān)管系統(tǒng)確保投標(biāo)保證金原路返還，預(yù)防采購代理機(jī)構(gòu)挪用投標(biāo)保證金，幫助識別串通、督促代理機(jī)構(gòu)及時(shí)返還保證金，加強(qiáng)對特殊情形的管理，如投標(biāo)后供應(yīng)商工商登記變更情形下的保證金退回等。

（作者單位：林日清，廈門市財(cái)政局；林思捷，福建遠(yuǎn)大聯(lián)盟律師事務(wù)所）

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