政府采購(gòu)串標(biāo)行為的“判”與“罰”

【一家之言】

政府采購(gòu)串標(biāo)行為的“判”與“罰”

■ 羅道勝

政府采購(gòu)中投標(biāo)人（供應(yīng)商）的串標(biāo)行為是指，投標(biāo)人之間互相串通，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。由于其手段比較隱蔽，除非其內(nèi)部發(fā)生矛盾，否則不容易被發(fā)覺(jué)和掌握證據(jù)，因而，對(duì)其認(rèn)定查處比較困難。

串標(biāo)行為的認(rèn)定

如何“識(shí)破”政府采購(gòu)中投標(biāo)人的串標(biāo)行為？筆者認(rèn)為可以參考以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定：

按有關(guān)規(guī)定判別。對(duì)照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十七條規(guī)定的六種情形，（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制；（二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜；（三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人；（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異；（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。只要符合其中一項(xiàng)就可視為投標(biāo)人串通投標(biāo)。

對(duì)于電子招標(biāo)采購(gòu)的串通行為，包括諸如系統(tǒng)客戶端所賦予的投標(biāo)（響應(yīng)）文件項(xiàng)目?jī)?nèi)部識(shí)別碼相同、計(jì)算機(jī)網(wǎng)卡MAC地址相同、混用數(shù)字證書加密或混用電子印章、同一個(gè)IP地址上傳投標(biāo)采購(gòu)文件等，則可參照（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十七條“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”的規(guī)定加以初步認(rèn)定，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)。

查看投標(biāo)文件樣式。看是否有多個(gè)投標(biāo)文件樣式“雷同”。從兩份（或多份）招標(biāo)文件的裝訂形式、紙張情況、目錄編排、文字風(fēng)格等方面入手，分析是否在一定程度上存在相似的情況。電子標(biāo)書，則主要應(yīng)從文件屬性、目錄編排、內(nèi)容描述等方面來(lái)辨別。如果有投標(biāo)文件在這些形式方面存在相似性或一致性，那么就要仔細(xì)審查了。

查看投標(biāo)文件內(nèi)容。一是鑒別公章，在一些串標(biāo)的投標(biāo)文件中，法定代表人授權(quán)書、開(kāi)標(biāo)一覽表、聲明等文件中蓋有別家公司的公章，這表明串標(biāo)嫌疑很大。二是文件混裝，供應(yīng)商的投標(biāo)文件中出現(xiàn)別家企業(yè)的相關(guān)資料。三是內(nèi)容編排、文本格式異常一致，用自家公司的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)編寫投標(biāo)文件，卻與其他投標(biāo)人的內(nèi)容、形式異常一致。四是錯(cuò)誤相同，不同投標(biāo)文件中的技術(shù)方案、文字描述等有多個(gè)相同的錯(cuò)誤。

查看投標(biāo)保證金。如果投標(biāo)保證金從同一個(gè)賬戶轉(zhuǎn)出，就可認(rèn)定串標(biāo)。

當(dāng)然，是否真的串標(biāo)，還須履行規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督程序，進(jìn)一步調(diào)查、取證，進(jìn)一步辨識(shí)和驗(yàn)證。證據(jù)包括書證、物證、證人證言、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、視聽(tīng)資料、當(dāng)事人的陳述等，履行規(guī)范的行政處罰程序，依據(jù)相關(guān)法規(guī)，視情節(jié)作出處罰決定。

現(xiàn)實(shí)中，有人對(duì)串通投標(biāo)和惡意串通的提法不理解，認(rèn)為串標(biāo)都是惡意的、沒(méi)有善意的，因此，只要是串標(biāo)的，都按惡意串通一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處罰。其實(shí)，這種做法是有待考究的。它既不符合實(shí)際情況，也不符合法治精神。從實(shí)際情況來(lái)看，串標(biāo)行為不是結(jié)果行為，而是情節(jié)行為。其動(dòng)機(jī)是多種多樣的，有的為了自己中標(biāo)而獲取不法利益，有的為了排擠、陷害其他投標(biāo)人，有的則是為了增加中標(biāo)的機(jī)會(huì)，有的出于江湖義氣，有的礙于情面，還有的為了不廢標(biāo)等等。因此，不能一概而論。同時(shí)，客觀方面，串標(biāo)有不同的情形，其造成的危害程度也不盡相同，有的達(dá)到了中標(biāo)目的，有的則未遂，因而，基于法制的公平正義，也必須區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，只要是串標(biāo)行為都是為法律所禁止的。

串標(biāo)行為的懲戒路徑

對(duì)于投標(biāo)人串通投標(biāo)，只要客觀上符合87號(hào)令第三十七條規(guī)定的六種情形之一，就可以認(rèn)定“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”，如果是評(píng)審時(shí)發(fā)現(xiàn)的，作無(wú)效標(biāo)處理；如果是評(píng)審后發(fā)現(xiàn)的，則由財(cái)政部門作出行政處理決定。

如果串標(biāo)行為在兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的（因?yàn)樾姓幜P追訴時(shí)效為兩年），財(cái)政部門應(yīng)啟動(dòng)行政處罰程序和財(cái)政監(jiān)督程序，取得進(jìn)一步證據(jù)，以證實(shí)是否“屬于惡意串通”?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十四條列舉了屬于惡意串通的情形：（一）供應(yīng)商直接或者間接從采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處獲得其他供應(yīng)商的相關(guān)情況并修改其投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；（二）供應(yīng)商按照采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的授意撤換、修改投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；（三）供應(yīng)商之間協(xié)商報(bào)價(jià)、技術(shù)方案等投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；（四）屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購(gòu)活動(dòng)；（五）供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交；（六）供應(yīng)商之間商定部分供應(yīng)商放棄參加政府采購(gòu)活動(dòng)或者放棄中標(biāo)、成交；（七）供應(yīng)商與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商相互之間，為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的其他串通行為。

在執(zhí)行行政處罰和財(cái)政監(jiān)督程序時(shí)，根據(jù)《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第69號(hào)）和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，財(cái)政部門可以按照一般程序組織實(shí)施監(jiān)督，調(diào)查證據(jù)。證據(jù)包括書證、物證、證人證言、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、視聽(tīng)資料、當(dāng)事人的陳述等；在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問(wèn)，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問(wèn)或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。

調(diào)查終結(jié)，財(cái)政部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)擬制《行政處罰決定告知書》告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。財(cái)政部門必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)采納。財(cái)政部門不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

如果行政處罰涉及較大數(shù)額罰款，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的還要舉行聽(tīng)證。舉行聽(tīng)證的罰款限額，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。比如江西省，根據(jù)《江西省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》，對(duì)串標(biāo)行為罰款5000元為聽(tīng)證限額。

聽(tīng)證由本機(jī)關(guān)非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人可以陳述、申辯，舉證和質(zhì)證。在實(shí)際的行政處罰聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證主持人一般由執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制人員或案件審核人員擔(dān)任。

如果通過(guò)監(jiān)督檢查，證實(shí)是“屬于惡意串通”，則可對(duì)串標(biāo)供應(yīng)商依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第七十七條第一款的規(guī)定，根據(jù)行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重等情況按規(guī)定給予行政處罰。處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得。同時(shí)認(rèn)定中標(biāo)、成交無(wú)效。

如果情節(jié)嚴(yán)重的，比如，以行賄謀取中標(biāo)；三年內(nèi)多次以上串通投標(biāo)；串通投標(biāo)行為損害招標(biāo)人、其他投標(biāo)人或者國(guó)家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)一定數(shù)額以上的；投標(biāo)人自串通投標(biāo)處罰執(zhí)行期限屆滿之日起一段時(shí)間內(nèi)又串通投標(biāo)的，可移送工商行政管理機(jī)關(guān)，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

如果構(gòu)成犯罪的，可移送公安機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。特別需要指出的是，串通投標(biāo)罪屬情節(jié)犯罪，只有情節(jié)嚴(yán)重的串通投標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益的行為才能構(gòu)成犯罪。否則不以犯罪論，只是串通投標(biāo)違法行為。情節(jié)嚴(yán)重，主要是指采用卑劣手段串通投標(biāo)的，多次實(shí)施串通投標(biāo)行為的，給招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的，造成惡劣的影響等。在認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，應(yīng)考慮犯罪手段是否惡劣、是否屢教不改、行為的結(jié)果及社會(huì)影響等因素，作出綜合判斷。具體可以參照《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第七十六條規(guī)定，“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（一）損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國(guó)家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的；（二）違法所得數(shù)額在十萬(wàn)元以上的；（三）中標(biāo)項(xiàng)目金額在二百萬(wàn)元以上的；（四）采取威脅、欺騙或者賄賂等非法手段的；（五）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因串通投標(biāo)，受過(guò)行政處罰二次以上，又串通投標(biāo)的；（六）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。”串通投標(biāo)刑事責(zé)任追訴期為5年。

辦理案件移送時(shí)，應(yīng)當(dāng)向受移送機(jī)關(guān)提交《案件移送通知書》，并附下列材料：案件基本情況，案件的檢查報(bào)告或者調(diào)查報(bào)告，已作出處理處罰的情況以及處理處罰建議，有關(guān)證據(jù)，涉案款物清單等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送案件移送通知書送達(dá)回證，并要求被移送機(jī)關(guān)在送達(dá)回證上簽名或者蓋章。財(cái)政部門移送案件前已經(jīng)作出的行政處理、行政處罰，不停止執(zhí)行。移送案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政處理、行政處罰決定等案件材料一并移送其他機(jī)關(guān)。不得以行政處理、行政處罰等方式代替案件移送。案件移送后超過(guò)一定時(shí)間尚未收到送達(dá)回證的，或者受理后超過(guò)一定時(shí)間尚未收到書面處理結(jié)果的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制發(fā)《移送案件詢問(wèn)函》，向受移送機(jī)關(guān)詢問(wèn)移送案件進(jìn)展情況。建立案件移送登記制度，并將有關(guān)匯總分析報(bào)告報(bào)送上一級(jí)財(cái)政部門。

對(duì)于政府采購(gòu)中的其他串標(biāo)行為，如，投標(biāo)人與采購(gòu)人串通投標(biāo)、投標(biāo)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)串通投標(biāo)、投標(biāo)人與采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)串通投標(biāo)，投標(biāo)人直接或間接與評(píng)審專家串通投標(biāo)等，會(huì)涉及惡意串通。在查處中，除了參照上述查處投標(biāo)人惡意串標(biāo)的辦法處理外，還要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰（處分）。限于本文主題，不再贅述。

（作者單位：江西省寧都縣財(cái)政局）

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