給《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》提幾點(diǎn)建議

給《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》提幾點(diǎn)建議

◆ 國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，應(yīng)由政府采購(gòu)主管部門(mén)發(fā)文予以規(guī)范

◆ 企業(yè)間的交易行為屬于市場(chǎng)主體的民事行為，受市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)法律的調(diào)整約束，不宜通過(guò)行政命令作出限制

◆ 辦法征求意見(jiàn)稿關(guān)于付款期限、起算時(shí)間等規(guī)定可操作性不強(qiáng)，建議將完成驗(yàn)收、出票等作為支付條件，同時(shí)鼓勵(lì)采購(gòu)人提高預(yù)付款比例

■ 本報(bào)記者 昝妍

“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的，應(yīng)在30日內(nèi)付款；合同另有約定的，付款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)60日。這么具體、明確的付款時(shí)間有何依據(jù)？”

“大型企業(yè)是一般性市場(chǎng)主體，通過(guò)行政命令強(qiáng)制其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易細(xì)節(jié)，是否合適？”

“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，是否應(yīng)由財(cái)政部發(fā)文規(guī)定呢？”

……

近年來(lái)，一些企事業(yè)單位拖欠民營(yíng)企業(yè)特別是中小企業(yè)款項(xiàng)的問(wèn)題突出，加劇了中小企業(yè)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，對(duì)政府的公信力也產(chǎn)生了不小影響。在此背景下，工業(yè)和信息化部起草了《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），從立法目的、適用范圍、及時(shí)支付義務(wù)、付款期限等多方面進(jìn)行了規(guī)定，并于近日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)支付中小企業(yè)款項(xiàng)等內(nèi)容作了詳細(xì)要求，某些條款在政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)引發(fā)關(guān)注和熱議。

探討一：行政權(quán)力能否干預(yù)市場(chǎng)主體的具體交易活動(dòng)

征求意見(jiàn)稿第九條是關(guān)于付款期限的規(guī)定。其第一款明確，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)付款；合同另有約定的，付款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)60日。合同約定將檢驗(yàn)或者驗(yàn)收作為付款條件的，上述期限最長(zhǎng)可以延長(zhǎng)30日?；诤贤再|(zhì)確實(shí)需要更長(zhǎng)時(shí)間以及法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。第二款進(jìn)一步指出，前款規(guī)定的付款期限自貨物、工程、服務(wù)交付之日起算。合同約定以中小企業(yè)出具賬單、發(fā)票或者其他單據(jù)作為付款條件的，付款期限自該付款單據(jù)送達(dá)之日起算。

深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳認(rèn)為，政府采購(gòu)的主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。該主體并非一般性市場(chǎng)主體，可以對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定。但由于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)，因此其采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)遵循《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）以及財(cái)政部其他規(guī)章制度文件。財(cái)政部在近期發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)38號(hào)文）中針對(duì)及時(shí)支付采購(gòu)資金也已作出明確規(guī)定。除非是涉及反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容的條款，政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的具體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為不宜強(qiáng)制作出規(guī)定。比如，政府部門(mén)規(guī)定某種民生藥品必須保持低價(jià)，那藥廠很可能就不生產(chǎn)這種藥品；政府部門(mén)硬性要求大型企業(yè)執(zhí)行某些支付條件，中小企業(yè)很可能更加拿不到訂單；政府部門(mén)強(qiáng)制規(guī)定較高的工資標(biāo)準(zhǔn)和福利標(biāo)準(zhǔn)，很可能加劇就業(yè)困難。征求意見(jiàn)稿的制定初衷是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不過(guò)，以行政命令作要求，可能會(huì)“弄巧成拙”，效果差強(qiáng)人意。

天津市財(cái)政局政府采購(gòu)處周光智也認(rèn)為，大型企業(yè)與中小企業(yè)之間的交易行為屬于市場(chǎng)主體的民事行為，其關(guān)系受市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)法律的調(diào)整約束，不宜通過(guò)行政命令作出限制，否則不利于發(fā)揮市場(chǎng)主體的自主性和積極性，某種程度上違背了市場(chǎng)主體意思自治原則。南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒也持這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿第九條關(guān)于付款期限的規(guī)定，其實(shí)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政權(quán)力的大幅擴(kuò)張，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。

對(duì)于上述幾位專(zhuān)家的觀點(diǎn)，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中不完全認(rèn)同。他表示，從征求意見(jiàn)稿的立法可操作性看，無(wú)論是付款期限、付款方式還是付款條件等，可以由合同雙方約定，即便發(fā)生糾紛，也可以通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)解決。這種規(guī)制方式主要依賴(lài)私法自治，但這種規(guī)制方式的有效運(yùn)行，很大程度上取決于充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、自律的市場(chǎng)主體、高效公正的司法救濟(jì)體制。這些條件在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不健全的當(dāng)下，短期內(nèi)難以滿足。實(shí)踐中，不少?lài)?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位濫用交易中的優(yōu)勢(shì)地位，強(qiáng)迫中小企業(yè)接受不合理的支付期限、方式、條件和違約責(zé)任等交易條件，導(dǎo)致中小企業(yè)苦不堪言。當(dāng)大型企業(yè)作為采購(gòu)方時(shí)，其在交易活動(dòng)中也占有一定的優(yōu)勢(shì)地位，也容易憑借此種優(yōu)勢(shì)地位來(lái)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)。遵循市場(chǎng)規(guī)律并不意味著政府不能干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)，而是要為更充分、更公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。在此背景下，通過(guò)行政立法的方式，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)的及時(shí)足額支付義務(wù)作出特別規(guī)定，確保中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于更公平的市場(chǎng)地位，具備法理上和現(xiàn)實(shí)上的雙重正當(dāng)性。從這個(gè)角度講，政府的介入，其實(shí)是在創(chuàng)造一種更加公平、更加開(kāi)放、更加法治化的營(yíng)商環(huán)境。

探討二：付款起算時(shí)間如何計(jì)算更符合實(shí)際

關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目的付款期限，其實(shí)在相關(guān)法律法規(guī)中并無(wú)直接規(guī)定?！墩少?gòu)法》第四十三條明確，“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！薄逗贤ā返谝话倭粭l規(guī)定，“買(mǎi)受人應(yīng)當(dāng)按照約定的時(shí)間支付價(jià)款。對(duì)支付時(shí)間沒(méi)有約定或者約定不明確，依照本法第六十一條的規(guī)定仍不能確定的，買(mǎi)受人應(yīng)當(dāng)在收到標(biāo)的物或者提取標(biāo)的物單證的同時(shí)支付。買(mǎi)賣(mài)合同的買(mǎi)受人應(yīng)當(dāng)按照約定的數(shù)額、地點(diǎn)和時(shí)間支付價(jià)款?！薄稐l例》第五十一條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)合同規(guī)定，及時(shí)向中標(biāo)或者成交供應(yīng)商支付采購(gòu)資金……”作為財(cái)政部規(guī)范性文件的38號(hào)文則進(jìn)一步細(xì)化明確規(guī)定，“政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)約定資金支付的方式、時(shí)間和條件，明確逾期支付資金額違約責(zé)任。對(duì)于滿足合同約定支付條件的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到發(fā)票后30日內(nèi)將資金支付到合同約定的供應(yīng)商賬戶，不得以機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員更替、政策調(diào)整等為由延遲付款，不得將采購(gòu)文件和合同中未規(guī)定的義務(wù)作為向供應(yīng)商付款的條件?！备鶕?jù)上述內(nèi)容可知，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，支付事項(xiàng)應(yīng)由采購(gòu)人、中標(biāo)成交供應(yīng)商根據(jù)采購(gòu)合同作出要約，對(duì)于滿足合同約定支付條件的，采購(gòu)人應(yīng)自收到發(fā)票后30日內(nèi)將資金支付到合同約定的供應(yīng)商賬戶。

不難看出，征求意見(jiàn)稿第九條與政府采購(gòu)領(lǐng)域的上述規(guī)定存在較大差異。汪泳認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》第九條對(duì)“30日”“60日”的付款期限規(guī)定缺乏依據(jù)，關(guān)于起算時(shí)間的規(guī)定，實(shí)際操作中也容易產(chǎn)生多種理解。上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王周歡也認(rèn)為，“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)付款”這項(xiàng)要求不僅與實(shí)際情況差異較大，而且不利于中小企業(yè)發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，盡管我國(guó)《合同法》對(duì)預(yù)付款項(xiàng)沒(méi)有明文規(guī)定，大多由采購(gòu)活動(dòng)雙方當(dāng)事人約定完成，但在實(shí)踐中，多地為扶持中小企業(yè)發(fā)展，往往會(huì)鼓勵(lì)采購(gòu)人預(yù)付部分定金，常見(jiàn)預(yù)付款的比例大多為30%。為此，王周歡建議，采購(gòu)人可適當(dāng)提高預(yù)付款比例，比如從之前的30%提高到50%，并且可以適當(dāng)減免或降低中小企業(yè)的履約保證金。

汪泳還建議，與將交付貨物、工程、服務(wù)作為支付條件相比，將完成驗(yàn)收、出票作為支付條件可能更加符合市場(chǎng)規(guī)則。交付不是付款的充分必要條件。付款條件包括支付進(jìn)度、支付比例、保修金、質(zhì)保金等多項(xiàng)內(nèi)容，不宜以行政手段強(qiáng)行作出約束。即使是一份簡(jiǎn)單的裝修合同，也無(wú)法一概而論地規(guī)定統(tǒng)一的支付條件。此外，“基于合同性質(zhì)確實(shí)需要更長(zhǎng)時(shí)間”的規(guī)定如何把握？如果自由裁量權(quán)過(guò)大，或?qū)?dǎo)致前款規(guī)定的可執(zhí)行性大打折扣。

探討三：提高中小企業(yè)遲延支付索賠的可操作性

我國(guó)《中小企業(yè)促進(jìn)法》第八章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了中小企業(yè)的權(quán)益保障措施，其第五十三條針對(duì)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的問(wèn)題，明確“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項(xiàng)。中小企業(yè)有權(quán)要求拖欠方支付拖欠款并要求對(duì)拖欠造成的損失進(jìn)行賠償”。受訪專(zhuān)家一致認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿關(guān)于要求國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)及時(shí)足額支付款資金，保障中小企業(yè)利益的諸項(xiàng)規(guī)定，是進(jìn)一步落實(shí)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的有力舉措之一。不過(guò)，相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定值得推敲。

征求意見(jiàn)稿第十六條規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)遲延支付中小企業(yè)款項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)支付逾期利息。雙方對(duì)逾期利息的利率有約定的，從其約定，但不得低于中國(guó)人民銀行同期同類(lèi)貸款基準(zhǔn)利率；未作約定的，按照中國(guó)人民銀行同期同類(lèi)貸款基準(zhǔn)利率的1.5倍支付利息。遲延支付給中小企業(yè)造成的實(shí)際損失大于逾期利息的，中小企業(yè)有權(quán)要求國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)賠償實(shí)際損失?！辈簧贅I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這條規(guī)定在實(shí)踐中的可行性恐怕并不高。盡管“遲延支付給中小企業(yè)造成實(shí)際損失，中小企業(yè)有權(quán)要求國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)賠償實(shí)際損失”是符合法律法規(guī)的，但實(shí)踐中能找到的案例幾乎為零。

關(guān)于征求意見(jiàn)稿中的其他相關(guān)條款，多數(shù)受訪者認(rèn)為也有必要進(jìn)一步予以完善。如其第二十四條關(guān)于代為履行義務(wù)的規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位因資金困難遲延支付中小企業(yè)款項(xiàng)的，其上一級(jí)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)代為支付中小企業(yè)款項(xiàng)的義務(wù)”，周光智認(rèn)為，上一級(jí)主管部門(mén)承擔(dān)代為支付中小企業(yè)款項(xiàng)的義務(wù)不具有現(xiàn)實(shí)操作性，因?yàn)榍捌诓⑽促x予其對(duì)所屬單位簽訂合同予以干預(yù)的相應(yīng)權(quán)利或者職責(zé)。即使賦予了相應(yīng)的權(quán)利或者職責(zé)，也應(yīng)適度、合理。第二十六條關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定“財(cái)政部門(mén)和其他對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法對(duì)政府采購(gòu)人支付中小企業(yè)款項(xiàng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，多位受訪專(zhuān)家表示，該條款不僅改變了政府采購(gòu)合同履行適用《合同法》的原則和民事行為的性質(zhì)，同時(shí)也擴(kuò)大了政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管權(quán)。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的活動(dòng)，是否由財(cái)政部發(fā)文規(guī)定更合適？對(duì)此，據(jù)知情人士透露，征求意見(jiàn)稿將以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布，其法律位階屬于行政法規(guī)，或?qū)⒊蔀閲?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)采購(gòu)活動(dòng)的一項(xiàng)法定義務(wù)，而不是以工信部名義發(fā)布的部門(mén)規(guī)章。雖然行政法規(guī)的效力層級(jí)高于部門(mén)規(guī)章，但也應(yīng)征求財(cái)政部等部門(mén)的意見(jiàn)。

此外，汪泳還建議，征求意見(jiàn)稿應(yīng)對(duì)支付作出合理定義。目前，大型企業(yè)支付中小企業(yè)的貨款大量使用承兌匯票，而承兌匯票的有效期限一般都是一年或者六個(gè)月。如果提前貼現(xiàn)，商業(yè)存兌匯票幾乎是不可能的；銀行存兌匯票特別是大型國(guó)有商業(yè)銀行的匯票，盡管可以提前貼現(xiàn)，但要額外支付利息。而中小企業(yè)又不能用承兌匯票給員工發(fā)工資、交房租、繳稅。如果不對(duì)支付作出合理定義，使用承兌匯票支付也可被默認(rèn)為一種有效的支付手段，中小企業(yè)收到承兌匯票實(shí)際上仍然沒(méi)有收到錢(qián)。

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