【海口政府采購事件延伸探討（五）—檔案管理】政府采購文件如何歸檔

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編者按：在政府采購爭議時有發(fā)生的情況下，作為采購活動的留痕和處理糾紛的客觀依據(jù)，政府采購檔案顯得越發(fā)重要。然而，實踐中政府采購檔案管理卻存在一些有待破解或完善的問題。比如，檔案如何歸檔、保管，能否對外公開？圍繞這些問題，本報記者采訪了政府采購監(jiān)管部門、采購單位、采購代理機構、檔案主管部門等相關人士，對檔案管理的各環(huán)節(jié)進行探討。

政府采購文件如何歸檔

隨著政府采購的發(fā)展，檔案管理工作變得更加重要。圖為工作人員正在整理檔案。  攝影/余波

實習記者  戎素梅  張靜遠

“我們公司所收集、歸檔的項目文件不包括未中標供應商的投標文件啊，難道應該收錄嗎？”一位社會代理機構負責人疑惑地問記者。政府采購的項目檔案究竟應包含哪些文件和資料？又該何時歸檔、怎樣歸檔？

哪些資料該入檔

《政府采購法》第42條規(guī)定，采購人、采購代理機構應妥善保存政府采購項目每項采購活動的采購文件，具體包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件等相關文件、資料。那么，這些采購文件是否屬于檔案的范疇？

“《政府采購法》第42條中所說的采購文件應屬于檔案。目前，各采購單位、代理機構都將這些文件歸檔保存，作為檔案來對待。雖然《檔案法》并未明確規(guī)定檔案的定義，但在實踐中被當作檔案對待的文件就應受到《檔案法》的約束。”北京齊致律師事務所律師馬明德指出。

與馬明德的觀點不同，中國人民大學檔案學教授王瑛偉認為，采購文件與政府采購項目檔案是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，后者是前者中具有歸檔、保存價值的部分，不可將二者混為一談，否則會犯“有文必檔”的錯誤。如未中標響應人的投標書就屬于招標文件，最好不要列入政府采購項目檔案范疇。但是，為維護政府采購招標工作的公正、公平，在合同法律追訴期未結束前，這些文件應由采購人、采購代理機構暫時保存，不可隨意處置。

記者咨詢了河北省檔案局和江蘇省檔案局的相關工作人員，他們則表示，政府采購過程中產生的所有文件和資料，均屬于檔案范疇。

據(jù)悉，目前已有部分?。ㄊ校┲贫苏少彊n案管理辦法，如安徽、廣東、福建、黑龍江、貴州、北京、重慶、天津、陜西、浙江等地，一些地級市也出臺了本市政府采購檔案管理辦法。記者翻閱這些管理辦法后發(fā)現(xiàn)，各地對應歸檔文件、資料的規(guī)定差別不大。概括而言，政府采購項目檔案包括政府采購監(jiān)督管理部門、采購人和采購代理機構在政府采購活動中形成的文字、圖紙、圖表、聲像、紙質、磁盤、光盤等不同媒質載體的記錄。具體則包括采購計劃申報表、委托采購協(xié)議書、采購預算和資金構成、采購計劃登記單、采購招標領導小組成員名單、投標文件正本及投標聲明、開標一覽表等各種文件、資料。關于未中標供應商的投標文件正本，一些地方規(guī)定，可將其作為資料、由采購代理機構從采購結束之日起保存2年或3年。

不過，在實際工作中，各地采購人和代理機構所歸檔的資料并不相同。

記者采訪的5家集采機構中，大多都保管了政府采購項目的所有材料，有的還包含未中標供應商的投標文件正本。5家社會代理機構中，有的保存所有文件（包括未中標者的投標文件）的正本和副本，有的將正本交給采購人、自己保存光盤副本，有的只保存必須保存的、舍棄未中標者的投標文件。5家采購單位的做法也不盡相同。有關專家表示，這種混亂的歸檔情況，容易使人們質疑政府采購檔案的完整性和規(guī)范性。因此，有必要明確哪些文件和資料應歸檔、哪些不必歸檔，這是做好檔案管理工作的基本前提。

檔案何時歸

除對應歸檔文件、資料的理解不同外，各采購單位及代理機構的歸檔時間差別也較大。比如，多數(shù)受訪單位在采購活動完成、資金支付后開始歸檔，在資料整理齊全、核實無誤后，有的每季度向本單位檔案室提交一次，有的每年提交一次，有的則每3年提交一次。

對此，某省政府采購中心負責人解釋：“平時的采購項目并不是采購完成后立刻就能收集材料、整理歸檔的，因為采購人或代理機構有可能需查閱、使用某些文件；有的采購項目拖得時間比較長，可能后期會追加采購子項目，所以不能按時歸檔。”

“我們是在搜集、整理完所有的文件后才歸檔的，因此，歸檔時間可能會晚了些，但基本上不存在文件不完整、不規(guī)范甚至缺少關鍵材料的情況。”一位社會代理機構負責人告訴記者。

而相關文件是如何規(guī)定的？查閱部分省市已出臺的政府采購檔案管理辦法不難發(fā)現(xiàn)，各地對歸檔時間要求不一，有的規(guī)定在政府采購合同簽訂后3個月內歸檔，有的規(guī)定在項目交付、驗收完成后的1個月內歸檔，有的規(guī)定在采購項目驗收后15日內歸檔，有的則未明確具體時間。為什么部分地區(qū)實際工作中的歸檔時間與管理辦法規(guī)定的相差甚遠？

“你所提到的政府采購檔案管理辦法，其實制定的時間比較早了，而且實際工作中的情況比較復雜，有一些不適宜的地方，所以我們基本上是靈活處理的。”某集采機構負責人對記者說，“我們希望上級有關部門盡快出臺統(tǒng)一的政府采購檔案管理辦法，針對目前工作中的困難提出解決之道。”

檔案怎樣歸

采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)，對于歸檔標準及要求，各采購單位、代理機構的表述和理解較為一致。他們明確指出，政府采購檔案的內容應符合要求，規(guī)范、統(tǒng)一；材料必須齊全、完整；必須為原件，不可以復印件替代；材料中的簽名、印鑒手續(xù)需齊全等。在歸檔時，應按年度項目編號順序組卷；卷內的檔案材料按政府采購工作流程，參照《政府采購項目檔案目錄》的順序排列。值得一提的是，一些采購單位和代理機構還制定了本單位的政府采購檔案管理辦法。

安徽省政府采購中心相關工作人員向記者介紹了他們的做法。“我們實行的是項目檔案管理責任制，檔案管理應做到‘兩不漏、兩及時、兩方便’。即項目個數(shù)不遺漏、項目資料不遺漏；項目及時移交歸檔、材料不齊全及時補齊；方便查（借）閱，方便保管。”

據(jù)了解，在季度集中歸檔的基礎上，安徽省政府采購中心每周由專人負責收集、整理項目檔案，并對采購文件的歸檔設置多重關卡：采購活動完成后，由項目經辦人整理、核對材料，填寫項目檔案移交表，保證歸檔材料的完整、真實；檔案管理人員制作項目移交確認表，確保項目個數(shù)不遺漏；在整理過程中，仔細核對每份檔案移交表，確認材料完整后再歸檔，不齊全立即找經辦人限時補齊，確保資料不遺漏。層層把關下，該省采購中心的檔案管理工作成績喜人，自1998年中心成立以來的所有項目檔案，均按年份、項目編號和檔案卷宗號整齊歸檔、規(guī)范保存，累計約1.5萬卷。

像安徽省政府采購中心這樣在歸檔方面頗費心思的單位并不少見，河北、重慶、黑龍江等地的集采機構均是如此。而據(jù)了解，很多地方的政府采購監(jiān)管部門都把檔案管理情況作為年度考核的重要內容，每年抽查代理機構保存的檔案，看其是否完整、規(guī)范，并對其打分，如黑龍江、重慶、天津、安徽、河北等地。這些措施使檔案管理責任明確、有章可循，使歸檔及保管更為科學、規(guī)范。

【檔案保存】

專家解答檔案保存難題

難題1：政府采購檔案管理無專職人員負責，也缺少檔案學專業(yè)人士的指導。

王瑛偉（中國人民大學檔案學教授）：解決問題的關鍵是各級人民政府按《檔案法》的要求，將政府采購檔案管理工作列入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及計劃，保證此項工作進行所需的人力、財力和物力條件。同時，各級人民政府的檔案行政管理部門應履行監(jiān)督職責，強化對政府采購檔案管理的督導和檢查。作為利益相關者，監(jiān)管部門、采購單位、代理機構對政府采購檔案的管理均負有不容推辭的責任和義務，如監(jiān)管部門負有指導權和監(jiān)督權。

河北省檔案局相關負責人：負責管理政府采購檔案的單位可與檔案局多溝通、多聯(lián)系。比如，河北省省級政府采購中心就聘請了一位檔案局的專家做顧問。

江蘇省檔案局相關負責人：檔案局每年都有崗前培訓，有需要的單位可參加相關培訓，學習檔案管理的相關知識，也可以聘請有經驗的工作人員進行指導。

難題2： 檔案積存過多、管理成本太大。

王瑛偉：這是近年來采購人、代理機構所面臨的一個非常突出的問題。我認為原因有三：首先，政府采購項目文件的歸檔范圍過寬，甚至“有文必檔”，尤其是許多單位都將大量的、未中標的紙質投標書均作為政府采購項目檔案保存。其次，缺乏按照業(yè)務價值、法律價值和歷史查考價值等評價標準編制的政府采購項目檔案保管期限表。最后，電子化文檔管理制度和管理規(guī)范不夠健全，尤其是投標文件的電子化工作滯后等。

解決該問題，首先當應細化管理，明確政府采購文件的歸檔范圍，建立健全政府采購項目文件歸檔制度，編制切實可行的政府采購項目檔案保管期限表。其次，要加速推進我國電子文件管理法規(guī)和相關政策的制定，增強政府采購項目文件和檔案的電子化管理意識，降低管理成本，提高管理效益。

河北省檔案局相關負責人：如果本單位確實存放不了，可向當?shù)貦n案局申請寄存。按照國家規(guī)定，若檔案不屬于進館范圍，是可以寄存在檔案局的。雙方可以協(xié)調處理，各地檔案局有義務幫助采購單位和代理機構保管檔案。

江蘇省檔案局相關負責人：這些單位也可以考慮綜合管理、分散存放，比如分散存放在各處室。（戎素梅  張靜遠）

【檔案公開】

采購檔案可否公之于眾

實習記者  張靜遠 戎素梅

在政府采購實踐中，采購人和采購代理機構碰到供應商或其他組織和個人要求查詢采購檔案的情況并不少見。特別是在爭議發(fā)生后，供應商的這種要求更為強烈。那么，采購檔案能對外公開、人人可查嗎？

檔案公開現(xiàn)狀

實踐中，采購人、集采機構與社會代理機構等在采購文件公開方面的態(tài)度不一、做法也不盡相同。

據(jù)記者調查了解，采購人單位的采購文件一般是按照檔案相關法律法規(guī)的要求，“一年一歸檔”。歸檔之后的開放問題依照當?shù)爻雠_的檔案管理規(guī)章制度或地方政府采購文件管理制度來處理。例如貴州省國稅局，出于政務公開的要求，檔案是允許外借的。“我們拿到辦公室主任的簽字后可以把檔案借出去，但是目前從未有人前來借閱。一般檔案借出情況都是我局財務處借出檔案供紀檢部門檢查。”貴州省國稅局相關負責人告訴記者。

而社會代理機構在面對外來借閱人員的借閱要求時則顯得更加謹慎，往往以涉及商業(yè)機密為由予以拒絕。

集采機構也是如此，其所管理的政府采購檔案一般不能隨便借閱。需要借閱的人員必須經相關管理單位批準后、填寫借閱單，才能調閱。據(jù)相關工作人員描述，在采購完成后，除非發(fā)生質疑、投訴，才會有人前來借閱檔案材料，但這種情況非常少。一般情況下，只有監(jiān)察部門和政府采購監(jiān)管部門在年度檢查考核時才會借閱。

是否能公開

藏于檔案室的采購文件對于一些未中標的供應商而言顯得有幾分神秘。那么，供應商有資格一睹其容嗎？又有哪些檔案可以向社會公開呢？

北京齊致律師事務所律師馬明德認為，應當依據(jù)相關法律法規(guī)來鑒定商業(yè)秘密的范疇，再決定開放與否。他向記者介紹了法律界定狀況：《反不正當競爭法》規(guī)定了侵犯商業(yè)秘密的責任，而國家工商總局《關于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》作為部門規(guī)章又細化了商業(yè)秘密的范疇。按照其中的規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。

實踐中，投標人送來的標書往往都是厚厚一大本，其中有的內容可能涉及商業(yè)機密，有的則不涉及。“是否可以考慮將不涉密的局部內容的復印件拿出來借閱？”江蘇省國稅局財務管理處處長楊晶建議說。對此，馬明德表示此舉尚無法律要求禁止，但是復印方如因把關不當而造成一定后果，需承擔法律責任。

在專家看來，采購檔案能否公開也涉及檔案鑒定問題。中國人民大學檔案學教授王瑛偉告訴記者，檔案鑒定工作包括2項內容，一是歸檔鑒定，即檔案是否有保存價值、確定是否將文件作為檔案保存及保存時限；二是開放鑒定，即依據(jù)《保密法》、《檔案法》以及部門規(guī)章、地方法規(guī)鑒定該文件是否可開放。前者由文件形成單位完成，后者由國家檔案館承擔，“采購項目檔案由于涉及面較廣，不可一概而論，開放期也應具體事件具體分析。”

業(yè)內專家分析認為，綜合來看，采購文件能不能公開、哪些能公開，涉及法律界定、操作規(guī)范、涉密內容處理等諸多問題。目前，各地通過各種嘗試不斷推動采購文件朝著透明公開的方向發(fā)展，供應商也會有越來越多的渠道了解采購真相，保護自己的合法權益。