強化需求管理的三條“錦囊妙計”

【專家觀點】

強化需求管理的三條“錦囊妙計”

■ 沈桑陽

采購需求是政府采購活動的源頭和出發(fā)點，也是評價政府采購績效的重要依據(jù)，直接決定著采購活動效果。2021年，財政部印發(fā)《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了政府采購需求管理的原則、主要內容、編制要求等，并對采購實施計劃、風險控制、監(jiān)督檢查與法律責任作出規(guī)定。《辦法》的出臺補齊了需求管理無專項制度可依的短板，但要推動政府采購需求管理真正落地落實，還需在約束機制、標準建設和大數(shù)據(jù)運用方面尋求突破。

設置“大小需求” 前移管理關口

采購需求是指，采購人為實現(xiàn)項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。它不只反映了采購標的的特點，更重要的是反映了工作計劃和總體安排。按照“因事找錢”的邏輯，有需求才有配套預算，需求不一樣，預算也應當不一樣。確定政府采購需求，應成為整個預算管理鏈條的“源點”。

目前，在政策以及實操中，政府采購需求是根據(jù)預算來編制，且受預算執(zhí)行進度的約束，往往更重視合法、合規(guī)、高效地執(zhí)行批復預算，而不是“需要什么”。當然，預算編制環(huán)節(jié)嵌入過細的需求管理存在現(xiàn)實難度。

筆者認為，可以設置“大需求”和“小需求”?！按笮枨蟆笔侵?，在項目儲備、“一上”以及“二上”的環(huán)節(jié)中啟動相對粗放的需求管理。比如，現(xiàn)有預算一體化系統(tǒng)要求在項目儲備環(huán)節(jié)編制貨物、工程、服務類預算。對此，筆者建議，在儲備環(huán)節(jié)，按照采購需求確定類別預算，讓各單位在預算編制環(huán)節(jié)就建立“需求管理”這一概念，而不是簡單地執(zhí)行預算，從而不斷發(fā)揮需求對預算編制的牽引作用。同時，對于一些較大項目的需求調查，也應當在這個環(huán)節(jié)中實現(xiàn)。在“一上”“二上”預算編制時，對“大需求”稍作細化，主要是指編制政府采購績效目標，尤其對政府采購預算占比較大的項目，應當在績效目標中編制政府采購政策功能落實的有關目標?！靶⌒枨蟆笔侵?，現(xiàn)行制度規(guī)定的、在預算批復后的精細化需求管理，包括具體的實施計劃編制等。

“標準+機制”雙輪驅動 規(guī)范采購需求管理

需求管理是避免“豪華采購”“天價采購”等問題產(chǎn)生的重要前提。筆者認為，需求管理的重點在于兩方面：一是標準；二是機制。

從標準上來講，同樣有“大需求”和“小需求”的概念?！按笮枨蟆笔侵竿ㄓ庙椖康牟少徯枨?，包括集中采購項目或者經(jīng)常性采購項目。對于集中采購項目，主要由集中采購中心牽頭制定標準并實施。在實際操作中，各單位編制預算時對照采購中心已有的采購結果進行編制，這實際上就是執(zhí)行了“需求決定預算”。對于經(jīng)常性采購項目，如，審計服務、績效評價服務等，筆者建議，探索建立政府采購需求標準參考指引，細化該類項目需求管理的基本要素、基本要求及主要標準；同時，鼓勵行業(yè)主管部門研究制定本行業(yè)的業(yè)務項目采購需求標準?！靶⌒枨蟆敝饕赴凑铡掇k法》需要開展需求調查的或者各單位分散采購的項目需求。各項目的需求標準則主要依托采購人自行通過市場調查或工作經(jīng)驗來確定。

規(guī)范需求管理除了標準，還需要一個驅動，就是機制，原因在于所有的政府采購政策落實不可能都靠人來管。如，某抽樣調研結果顯示，約87.18%的直屬單位建立了采購、財務、業(yè)務共同參與需求制定機制。但從實際來看，這種融合還停留在表面，主要是業(yè)務管買什么，財務管有多少預算，采購負責報計劃。筆者認為，需求管理的有機融合應當是各個因素互相制約，即在落實某些政策功能背景下，需要買哪些服務或產(chǎn)品，有多少預算，需要實現(xiàn)什么功能目標等。在需求階段，各部門就要實現(xiàn)有機融合，而不是貫穿于采購整個執(zhí)行過程的前后環(huán)節(jié)獨立管理。

加強大數(shù)據(jù)運用 提升采購需求管理

通過信息化手段提升政府采購管理水平至關重要。近年來，財政部通過建立交易系統(tǒng)與計劃管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)聯(lián)系，進一步提升了政府采購精細化管理水平，尤其是今年正在建設和推行的預算管理一體化系統(tǒng)，加強了政府采購與預算、資產(chǎn)、國庫支付的銜接。在政府采購需求管理過程中，筆者建議，進一步加強大數(shù)據(jù)的運用，通過對中國政府采購網(wǎng)上同類品目的采購文件或采購結果的分析，對一些通用項目的采購需求逐步形成采購需求標準參考。如，對于績效評價業(yè)務、審計服務等，雖然其業(yè)務量不同，產(chǎn)生工作內容也不同，但是這些服務多是依靠第三方機構。對第三方機構而言，主要是人力成本，也就是投入和計量方式是一致的。因此，針對此類項目，即不同采購人需要的同質化程度較高的服務項目，可以逐步形成采購文件范本以及需求參考。

《辦法》對提高政府采購目標績效、提升政府采購管理工作水平產(chǎn)生了重要積極作用，值得認真對待、深入研究。筆者相信，以《辦法》實施為契機，政府采購需求管理工作必將步入新階段。

（作者單位：水利部預算執(zhí)行中心）

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