夯實采購人主體責任 加大綠色采購力度（上）

編者按:在《中華人民共和國政府采購法》頒布20周年之際，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）與中國政府采購報聯(lián)合開展了“政府采購法頒布20周年——政府采購法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”征文活動。為此，本版特開設(shè)“政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”專欄，刊登從不同角度分析目前政府采購法治建設(shè)中存在的問題并為深化政府采購制度改革建言獻策的文章，以饗讀者。

夯實采購人主體責任 加大綠色采購力度（上）

——采購人落實綠色采購政策現(xiàn)狀及問題分析

■ 姜愛華 高錦琦

夯實采購人主體責任是深化政府采購制度改革、完善現(xiàn)代政府采購制度的重要內(nèi)容。綠色采購是我國政府采購未來發(fā)展的關(guān)鍵目標之一，是實現(xiàn)“雙碳”目標、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。當前，我國通過夯實采購人主體責任，加大綠色采購力度取得了一定的成效，但仍存在法律法規(guī)制度不夠健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、內(nèi)控制度有待優(yōu)化和采購項目多部門協(xié)作有待加強等問題，需通過完善相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化采購需求管理、建立激勵約束機制、健全內(nèi)控制度以及加強采購部門協(xié)作等途徑加以解決。

2020年9月，我國正式提出在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和的目標?！半p碳”目標的提出是加快我國能源轉(zhuǎn)型進程，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。具體到政府采購領(lǐng)域，綠色采購是建立現(xiàn)代政府采購制度，落實“雙碳”目標，健全以綠色低碳發(fā)展為導(dǎo)向的財政支持政策體系的重要工具。而加快綠色采購步伐，統(tǒng)一綠色采購標準，健全綠色評價體系等工作離不開采購人主體責任的強化和落實。采購人是政府綠色采購的主體，是采購活動的核心，其主體作用的發(fā)揮對綠色采購項目的實施具有重要意義。

采購人落實綠色采購政策現(xiàn)狀

采購人是政府綠色采購項目的第一責任人，在綠色采購過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，通過夯實采購人主體責任以加快綠色采購發(fā)展進程逐漸受到重視，從相關(guān)法律法規(guī)政策文件的規(guī)定、各地具體實踐情況以及采購人執(zhí)行效果三方面得以體現(xiàn)。

第一，相關(guān)法律法規(guī)政策文件的規(guī)定。

采購人是政府采購的當事人，在采購活動中居于主導(dǎo)地位，是采購項目順利開展的關(guān)鍵因素。強化采購人主體責任，是加強政府采購績效評估，深化政府采購制度改革，實現(xiàn)政府采購政策目標的必然要求。我國政府出臺了諸多文件，以壓實采購人在政府采購各個環(huán)節(jié)中的主體責任，從而促進政府采購政策功能的發(fā)揮。如，《關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）提出“強化采購人對采購需求和履約驗收的主體責任”，提高政府采購工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平?！墩少徯枨蠊芾磙k法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱《需求管理辦法》）提到，“采購人對采購需求管理負有主體責任”，應(yīng)“對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負責”。2022年7月15日，財政部再次發(fā)布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其中第二十八條提出，“采購人應(yīng)當將落實政府采購政策納入項目績效目標，在預(yù)算編制、需求確定、采購方式和競爭范圍選擇、項目評審、合同履約管理等環(huán)節(jié)落實”。

綠色采購是我國政府采購未來的發(fā)展趨勢，是降低能耗、助力“雙碳”目標實現(xiàn)的重要推手。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002年以來，中央層面發(fā)布了近60個文件，提到采用政府采購政策支持綠色環(huán)?；蚬?jié)能事業(yè)發(fā)展，主要涉及規(guī)范綠色采購標準、提高綠色產(chǎn)品采購量、推進商品包裝和快遞包裝綠色化等。如，2022年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步釋放消費潛力促進消費持續(xù)恢復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2022〕9號），提出“完善政府綠色采購標準，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度”。截至2022年7月，包括北京、天津、江蘇、陜西在內(nèi)的大部分省級政府均出臺了與落實政府綠色采購政策相關(guān)的政策或文件。單獨發(fā)布的政府綠色采購的政策文件相對較少，此類政策多零散地出現(xiàn)在循環(huán)經(jīng)濟、綠色供應(yīng)鏈、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)保護等規(guī)定性文件中，主要內(nèi)容有擴大政府采購綠色建材試點、擴展綠色采購采購人范圍、率先采購新能源汽車及配套措施等。如，2022年3月，天津市出臺了《關(guān)于印發(fā)天津市加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系實施方案的通知》，提出落實綠色產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制，推動市管國有企業(yè)建立綠色采購制度。

通過夯實采購人主體責任，來推動政府綠色采購，是促進綠色采購發(fā)展的重要途徑之一。我國多次在政策文件中對此提出要求。從中央層面看，2006年10月，《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）要求，各級采購人在開展采購項目時，要優(yōu)先采購環(huán)境標志產(chǎn)品，不得采購危害環(huán)境及人體健康的產(chǎn)品。2017年7月頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）和2021年4月發(fā)布的《需求管理辦法》，分別對采購人在貨物服務(wù)招標投標活動和供應(yīng)商資格確定等過程中，提出落實“節(jié)約能源、保護環(huán)境”、支持“綠色發(fā)展”的要求。2020年6月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈商品包裝政府采購需求標準（試行）〉〈快遞包裝政府采購需求標準（試行）〉的通知》（財辦庫〔2020〕123號），提出應(yīng)引導(dǎo)采購人優(yōu)先選擇綠色環(huán)保的產(chǎn)品包裝和快遞包裝。此外，2022年6月財政部印發(fā)了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（財資環(huán)〔2022〕53號），明確提出要強化采購人主體責任，在政府采購文件中明確綠色低碳要求，加大綠色低碳產(chǎn)品的采購力度。

從地方層面看，2018年9月頒布的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》明確規(guī)定，采購人應(yīng)“優(yōu)先采購和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施”。同年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于進一步加強綠色政府采購有關(guān)事項的通知》（京財采購〔2018〕2593號，以下簡稱京財采購2593號文），鼓勵采購人將環(huán)保政策要求、行業(yè)污染排放標準等，作為對供應(yīng)商的條件嵌入采購需求。在預(yù)算執(zhí)行方面，2020年5月，陜西省印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)促進市場消費積極應(yīng)對新冠肺炎疫情影響若干措施的通知》，要求在公共機構(gòu)年度預(yù)算執(zhí)行中，鼓勵優(yōu)先采購綠色智能家電。具體到建筑建材領(lǐng)域，2020年末，《西藏自治區(qū)2021—2022年度政府集中采購目錄及采購限額標準》（藏財采辦〔2020〕205號）提到，采購人應(yīng)發(fā)揮政府采購政策功能，加快推廣綠色建筑和綠色建材應(yīng)用。

第二，各地具體實踐情況。

當前，多地已制定具體措施，從細化綠色采購需求、將“綠色”加入采購文件編制、加強綠色采購執(zhí)行力度以及擴大政府綠色采購規(guī)模等方面，夯實采購人主體責任，加快地方政府綠色采購實施進程。

從省級層面看，為發(fā)揮采購人的主觀能動性，天津市將綠色供應(yīng)鏈增列為采購人予以考慮的因素，提出對于未列入品目清單的產(chǎn)品類別，采購人應(yīng)綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關(guān)綠色采購要求；對于已列入的，采購人可在采購需求中提出更高的節(jié)能環(huán)保要求，并對符合條件的獲證產(chǎn)品給予優(yōu)先待遇。為加大對采購人落實采購政策功能的監(jiān)督檢查力度，海南省在全國率先提出分級分層的環(huán)保失信懲戒機制，要求采購人及代理機構(gòu)在編制招標文件時，明確采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的評分標準，屬于強制采購的，必須按規(guī)定強制采購，嚴格落實節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的采購程序。為明確采購人綠色采購主體責任，落實采購單位負責人是政府綠色采購的第一責任人，陜西省將采購單位政府綠色采購執(zhí)行情況列入部門預(yù)算管理綜合績效考評指標體系。此外，陜西省還要求采購人在采購文件中明確綠色包裝和綠色運輸具體需求，鼓勵采購人優(yōu)先采購綠色印刷服務(wù)和綠色建材產(chǎn)品。

從市級層面看，2020年9月，廣東省汕尾市出臺了《汕尾市財政局關(guān)于要求進一步做好政府綠色采購的通知》（汕財采購〔2020〕35號），要求采購人在制定綠色政府采購計劃時，應(yīng)嚴格執(zhí)行采購程序，主動落實政府綠色采購政策功能。2022年2月，湖北省黃岡市印發(fā)了《黃岡市財政局關(guān)于嚴格落實政府綠色采購的通知》（黃財采〔2022〕3號，以下簡稱黃財采3號文），提出采購人在編制采購需求過程中，要準確標明屬于政府優(yōu)先采購或強制采購的節(jié)能、環(huán)境標志產(chǎn)品，并在采購文件中載明對產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保要求、優(yōu)惠幅度，以及評審標準和方法。2022年2月，遼寧省沈陽市發(fā)布了《沈陽市財政局關(guān)于強調(diào)落實綠色采購政策有關(guān)工作的通知》（沈財采〔2022〕59號），要求采購人壓實主體責任，對采購項目進行績效考核，確保綠色采購政策行之有效。

第三，采購人執(zhí)行效果。

2019年以前，我國主要通過每年公布“環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單”“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”的方式落實綠色采購政策?！蛾P(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》（財庫〔2019〕9號）出臺后，對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品實施品目清單管理。當前，我國政府綠色采購主要通過將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品列入品目清單，要求采購人通過強制采購和優(yōu)先采購的方式進行綠色采購實踐。

在我國政府綠色采購快速發(fā)展的進程中，采購人功不可沒。公開數(shù)據(jù)顯示，近10年來，政府采購環(huán)境標志產(chǎn)品規(guī)模已達1.3萬億元。2020年，我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規(guī)模的3.73%，其中政府強制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品566.6億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的85.7%；優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品813.5億元，占同類產(chǎn)品采購的85.5%。

綠色采購中存在采購人主體責任落實不到位的問題及原因分析

不論是制度建設(shè)，還是具體實踐，我國通過夯實采購人主體責任，助推政府綠色采購發(fā)展已取得一定成效。但在實踐過程中，仍存在相關(guān)法律法規(guī)有待健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、采購內(nèi)控制度有待優(yōu)化和采購項目多部門協(xié)作有待加強等問題，亟須解決。

一是法律法規(guī)制度有待健全。

夯實采購人主體責任，推動綠色采購進程，離不開完健全的法律法規(guī)和制度支撐。我國實施政府綠色采購的時間較晚，雖然發(fā)展速度較快，但完善綠色采購程序、規(guī)范采購人綠色采購行為的法律法規(guī)較少，且大部分散見于節(jié)能環(huán)保等相關(guān)政策中，碎片化嚴重，缺乏完善詳細的政府綠色采購法律法規(guī)體系。如，在政府綠色采購具體實踐中，對于采購人進行綠色采購的采購標準、法律責任等都沒有作出具體規(guī)定；對于采購人采購綠色產(chǎn)品份額占政府采購總額的比重沒有明確規(guī)定；對于采購人強制采購或優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)境標志產(chǎn)品的具體采購流程缺乏詳細規(guī)定。此外，目前出臺的與政府綠色采購相關(guān)的政策文件，效力層級太低，部分政策僅提供原則性指導(dǎo)意見，不具有強制力，其執(zhí)行力度與法律相差甚遠。

二是綠色采購需求確定有待細化。

綠色采購需求的確定和綠色采購文件的編制，是采購人夯實主體責任、促進綠色采購發(fā)展的行動依據(jù)。在確定綠色采購項目需求前，采購人應(yīng)對采購標的進行客觀全面的了解和調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上編制采購文件。在綠色采購具體實踐過程中，因部分采購人在綠色采購項目實施前，未對采購對象的實際性能、用戶評價等進行市場調(diào)研和科學(xué)認證，或?qū)G色采購對象的品目編號、產(chǎn)品分類、依據(jù)標準等細節(jié)不夠熟悉，進而導(dǎo)致采購文件漏洞百出，甚至出現(xiàn)廢標現(xiàn)象。如，2022年7月15日，某省高級中學(xué)校學(xué)生公寓空調(diào)及計費系統(tǒng)采購項目終止，該項目終止公告中提到，因采購需求發(fā)生重大變化，本項目廢標。同日，某省級單位2022年上半年計算機批量集中政府采購項目廢標，在廢標公告中提到，由于招標文件中未體現(xiàn)中小微企業(yè)價格扣除比例，故此廢標。

三是采購人激勵約束機制有待完善。

當前，我國綠色采購的激勵約束機制不夠完善，主要以要求采購人落實綠色采購政策、約束采購人綠色采購行為為主，對激勵采購人提升采購的主體意愿不夠重視。如，《需求管理辦法》、京財采購2593號文、黃財采3號文等文件都對采購人在采購過程中承擔的法律責任，以及若出現(xiàn)違法違規(guī)行為如何對采購人進行處罰等規(guī)定進行重點強調(diào)。以黃財采3號文為例，該文件加大了對違反綠色采購規(guī)定的處罰力度，未按要求進行綠色采購的采購人將被通報批評，且難以獲得撥付的采購資金。然而，已出臺的政策文件對于激勵采購人在綠色采購項目中端正工作態(tài)度、提高業(yè)務(wù)能力、提升采購項目其他當事人滿意度等方面的措施較少，對采購人開展綠色采購工作的積極性未能產(chǎn)生正面影響，可能造成采購人為避免在綠色采購過程中發(fā)生不必要的過錯，降低自身擔責風險，不主動也不愿意行使采購自主權(quán)，綠色采購的主體意愿較低等現(xiàn)象。同時，現(xiàn)行綠色采購制度主要強調(diào)供應(yīng)商提供的產(chǎn)品是否“綠色”、采購過程是否公開透明、采購資金是否節(jié)約等市場價值取向，對于采購人的綠色采購需求、采購建議以及采購結(jié)果的實現(xiàn)并未過多關(guān)注，導(dǎo)致采購人對綠色采購項目的負責意愿不太高。

四是綠色采購內(nèi)控制度有待優(yōu)化。

夯實綠色采購項目采購人的主體責任，需要不斷完善綠色采購內(nèi)控制度。雖然各地政府出臺的政策文件中對此有所規(guī)定，但在具體操作過程中仍存在部分問題。一方面，我國綠色采購的采購人內(nèi)控制度仍處于起步期，部分制度多停留于表面，采購人綠色采購的內(nèi)控意識不足，多是機械地服從上級部門的采購指令，難以根據(jù)采購項目具體情況動態(tài)化調(diào)整內(nèi)控制度。另一方面，當前我國并未成立專門負責綠色采購的部門，部分預(yù)算單位尤其是基層單位，專職負責政府采購的內(nèi)部機構(gòu)和人員不足。此外，綠色采購實施時間不長，又涉及環(huán)保、技術(shù)等多個部門，就綠色采購相關(guān)事宜專門建立并實施內(nèi)控制度的實踐難度較大。

五是采購項目多部門協(xié)作有待加強。

政府綠色采購牽涉范圍較廣，工作涉及財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、科技、審計等多個部門。綠色采購對采購部門的協(xié)作能力，以及采購人的溝通能力、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，都提出了更高的要求，需要采購主管部門與綠色采購涉及的其他部門密切配合，建立起良好的合作機制。而目前，我國綠色采購項目部門間聯(lián)合協(xié)作工作仍處于探索實踐階段，也尚未指定專業(yè)人員負責政府綠色采購工作，熟悉綠色采購相關(guān)業(yè)務(wù)的人才明顯不足。比如，部分綠色采購工作人員對采購項目部門協(xié)作的重視程度較低，隨意性較大，不利于綠色采購工作的進行；還有部分工作人員對綠色產(chǎn)品概念模糊，對綠色采購具體優(yōu)惠政策不了解，對綠色采購項目實施過程不熟練。此外，還存在只遵循產(chǎn)品“最低價格論”，弱視采購項目的技術(shù)要求和節(jié)能環(huán)保要求；只關(guān)注終端產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保屬性，忽視產(chǎn)品在研發(fā)、生產(chǎn)、包裝、運輸、使用、回收等全過程中的節(jié)能環(huán)保要求；僅關(guān)注前期采購，對于綠色采購項目的履約驗收環(huán)節(jié)不夠重視等問題。

（作者分別系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生）

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