將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇的法律探析

【探討與爭鳴】

將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇的法律探析

■ 張勇 朱志平 蘇洋軍

對于非招標(biāo)采購活動中串通行為的規(guī)制問題，公安、檢察機(jī)關(guān)目前普遍認(rèn)為不應(yīng)將其納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇。但也正是這種觀點，使相關(guān)違法行為人無法受到刑事處罰，降低了對法律的敬畏感。很多人在被發(fā)現(xiàn)串通后仍長期進(jìn)行串通違法活動，嚴(yán)重影響了政府采購活動的正常秩序和監(jiān)督管理。筆者認(rèn)為，在非招標(biāo)采購項目中的串通行為同樣具有社會危害性，將其納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇具有現(xiàn)實意義。

困境：主流觀點下被詬病的現(xiàn)實弊端

——觀點之爭。

對于串通投標(biāo)罪，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第二百二十三條規(guī)定，“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報價，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰”。

那么，非招標(biāo)采購活動中出現(xiàn)的串通行為，到底能否納入串通投標(biāo)罪的規(guī)制范疇？當(dāng)前，業(yè)內(nèi)主要存在兩種觀點：一種是否定說，另一種是肯定說。

否定說是目前的主流觀點，認(rèn)為根據(jù)罪刑法定原則和刑法謙抑性原則，對法條的理解不應(yīng)隨意突破法律條文字面意思，在規(guī)定不明確或不詳盡時應(yīng)盡可能按照有利于被告人的原則進(jìn)行解釋。因此，該觀點認(rèn)為，規(guī)制范疇僅限于政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定的招標(biāo)活動中的串通投標(biāo)行為，而不能適用于采用競爭性談判、競爭性磋商、詢價等其他非招標(biāo)方式的政府采購活動中的串通行為。

肯定說認(rèn)為，在《刑法》條文規(guī)定較為抽象的情況下，利用行政法律法規(guī)解釋《刑法》條文具有合理性。在政府采購法中，非招標(biāo)采購方式與招標(biāo)采購方式是并列的采購方式，且在招標(biāo)和非招標(biāo)采購方式下，違法行為人實施的串通行為并無實質(zhì)性不同，因此，可以在一定范圍內(nèi)相較于字面意義上進(jìn)行擴(kuò)張解釋。也就是說，可以將非招標(biāo)采購活動中出現(xiàn)的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇。

——主流觀點下的現(xiàn)實弊端。

在主流觀點下，非招標(biāo)采購活動中出現(xiàn)的串通行為無法納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，由此也帶來了很多現(xiàn)實弊端。

一是無法對相關(guān)責(zé)任人或者專門從事串通行為的“標(biāo)串串”等自然人進(jìn)行追責(zé)，導(dǎo)致串通行為的糾正效果不好?，F(xiàn)行政府采購法對串通行為的行為處罰僅僅是對供應(yīng)商進(jìn)行罰款、列入不良行為記錄名單、在1至3年內(nèi)禁止參加政府采購活動等。在供應(yīng)商系法人或非法人組織的情況下，對實際經(jīng)辦串通行為的自然人無法按照串通投標(biāo)罪對相關(guān)自然人進(jìn)行刑事追責(zé)。如，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照相關(guān)規(guī)定處罰。這導(dǎo)致相關(guān)人員在被發(fā)現(xiàn)串通后缺乏對法律的敬畏之心，不僅不收斂，甚至在更多政府采購活動中進(jìn)行串通。

二是導(dǎo)致社會公眾認(rèn)為串通行為未糾正的原因在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為，進(jìn)而質(zhì)疑監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政能力。由于相關(guān)串通行為無法得到實質(zhì)性糾正，給社會公眾帶來的直觀感受即為相關(guān)串通人員依然“活躍”在政府采購活動中，導(dǎo)致社會公眾質(zhì)疑監(jiān)管部門未能夠充分履職。

三是導(dǎo)致政府采購相關(guān)當(dāng)事人參與糾正串通行為的積極性不足，更有甚者還參與到串通活動之中。目前，部分采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家等對政府采購活動中的串通行為表現(xiàn)出一種漠視態(tài)度，并不積極向監(jiān)管部門反映或報告發(fā)現(xiàn)的串通行為，存在著“多一事不如少一事”“事不關(guān)己高高掛起”的現(xiàn)象，有的甚至在利益的驅(qū)使下還積極參與其中。

探究：納入規(guī)制范疇的可行性分析

按照主流觀點，我國《刑法》規(guī)定的串通投標(biāo)罪只針對招標(biāo)活動中的串通行為，而應(yīng)排除非招標(biāo)活動中的串通行為。但筆者認(rèn)為，為有效解決現(xiàn)實弊端，切實維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，應(yīng)將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，且無論是從犯罪構(gòu)成要件層面還是法律解釋層面，均具有可行性。

——構(gòu)成要件層面分析。

將非招標(biāo)采購活動下的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，符合串通投標(biāo)罪在客體、客觀、主體、主觀方面的要求。

關(guān)于客體。串通投標(biāo)罪屬于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪范疇，是擾亂市場秩序罪的一種。它侵犯的是復(fù)雜客體，包括社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，市場的自由競爭，市場經(jīng)濟(jì)的公平、公開、公正。根據(jù)現(xiàn)行政府采購法，招標(biāo)方式（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)）和非招標(biāo)方式（競爭性談判、競爭性磋商、詢價）均是開展政府采購活動的一種采購方式，通過上述方式是為了實現(xiàn)采購活動的公平和效率，兩者在法律關(guān)系上并無本質(zhì)區(qū)別。因此，無論是在招標(biāo)活動中還是在非招標(biāo)活動中進(jìn)行串通，破壞的都是正常的政府采購秩序以及市場的自由競爭。

關(guān)于客觀。實施串通行為，屬于串通投標(biāo)罪成立的客觀方面?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定了可以直接認(rèn)定為串通行為的具體表現(xiàn)形式，如屬于同一集團(tuán)、協(xié)會、商會等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交等。在實踐中，串通行為通常包括價格同盟型（協(xié)商報價）、輪流坐莊型（通過“標(biāo)串串”游弋于各相似供應(yīng)商之間以達(dá)到各供應(yīng)商利益均沾）、投標(biāo)補(bǔ)償型（部分供應(yīng)商進(jìn)行陪標(biāo)并獲得陪標(biāo)收益）、市場分割型（明確各供應(yīng)商的經(jīng)營區(qū)域范圍）等。無論是在非招標(biāo)采購活動中還是在招標(biāo)活動中，這些具體表現(xiàn)形式都是存在的，且串通行為并無實質(zhì)區(qū)別。

關(guān)于主體。從《刑法》第二百二十三條的內(nèi)容來看，串通投標(biāo)罪的主體僅包括招標(biāo)人、投標(biāo)人及相關(guān)自然人。而招標(biāo)人、投標(biāo)人的稱謂在法律規(guī)定層面僅出現(xiàn)在招標(biāo)方式中，在非招標(biāo)方式中對應(yīng)的稱謂一般是采購人、響應(yīng)供應(yīng)商。這是當(dāng)前主流觀點認(rèn)為從罪刑法定原則出發(fā)僅能將招標(biāo)活動中的串通行為納入規(guī)制范圍的主要原因之一。但筆者認(rèn)為，從政府采購法的相關(guān)規(guī)定來看，無論是招標(biāo)人還是采購人，其實質(zhì)都是政府采購當(dāng)事人中的采購人，即政府采購活動的實施主體（業(yè)主方）；無論是投標(biāo)人還是響應(yīng)供應(yīng)商，其實質(zhì)都是政府采購當(dāng)事人中的供應(yīng)商，即參與政府采購活動，為采購人提供貨物、服務(wù)或工程的主體。因此，不用因采購方式的不同而認(rèn)定主體存在不同。

關(guān)于主觀。串通投標(biāo)罪在主觀方面必須出于故意，即明知自己實施的串通投標(biāo)行為會損害招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的利益，但仍實施該行為，并希望或放任危害后果的發(fā)生，包括直接故意、間接故意。無論出于何種目的進(jìn)行串通行為，都不影響本罪的成立。因此，采購方式的不同對主觀方面的認(rèn)定并無差異。

——法律解釋層面分析。

雖然罪刑法定原則要求以法律明文規(guī)定進(jìn)行定罪量刑，但罪刑法定原則并不禁止適用者對《刑法》規(guī)定作出必要且合理的法律解釋。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，《刑法》用語的滯后性就會表現(xiàn)出來，其字面含義的內(nèi)涵和外延有待補(bǔ)充，此時通過《刑法》解釋來賦予《刑法》用語以新的含義更有利于《刑法》的實施。而是否屬于必要且合理的法律解釋，其判斷標(biāo)準(zhǔn)則在于該解釋是否超過《刑法》條文的解釋邊界。隨著政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)各種復(fù)雜情況，尤其是因非招標(biāo)采購活動中的串通行為對政府采購秩序的破壞，若嚴(yán)格按照串通投標(biāo)罪條文的規(guī)定，確實有不利于打擊犯罪之處。因此，筆者認(rèn)為，有必要對串通投標(biāo)罪進(jìn)行必要且合理的法律解釋，將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入《刑法》第二百二十三條串通投標(biāo)罪的規(guī)制范疇，如此才更符合同害同罰、罪責(zé)統(tǒng)一的原則。

關(guān)于目的解釋。通過充分的市場競爭，保障市場經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，確保有足夠的主體參與市場經(jīng)濟(jì)活動競爭，從而實現(xiàn)公平和效率，這是當(dāng)前招標(biāo)采購活動和非招標(biāo)采購活動的主要目的。而串通行為則排除了市場競爭秩序，限制了市場的自由競爭和市場的優(yōu)化配置，因此，立法機(jī)關(guān)專門在《刑法》中設(shè)立串通投標(biāo)罪，以懲治此類犯罪，保護(hù)公共利益。非招標(biāo)采購活動中的串通行為對《刑法》所保護(hù)的競爭秩序、政府公信力等產(chǎn)生了惡劣影響，阻礙了市場有序發(fā)展。如果無法對供應(yīng)商尤其是相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行刑事上的處罰，顯然達(dá)不到懲治犯罪與保護(hù)法益的目的，行為人獲得巨額非法利益與所承擔(dān)的法律責(zé)任不對等，在一定程度上也會助長潛在違法者的僥幸心理。因此，從目的解釋來看，將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪的規(guī)制范疇具有一定的必要性和合理性。

關(guān)于邏輯解釋。在刑事犯罪中，同等的主觀故意、實施行為和危害后果，應(yīng)當(dāng)受到同等刑事處罰，這是法律面前人人平等原則的基本邏輯，也符合同害同罰的常識常理。與招標(biāo)活動中的串通投標(biāo)行為相比，非招標(biāo)采購活動中串通行為的主觀犯意、違法行為及危害后果是相當(dāng)?shù)摹Ｔ诖饲樾蜗?，如果簡單地以是否采用招?biāo)方式來區(qū)分是否追究刑事責(zé)任，刑事所追求的同害同罰將無法實現(xiàn)，由此引發(fā)的同害不同罰現(xiàn)象將導(dǎo)致部分人無所畏懼地采用非招標(biāo)采購方式替代招標(biāo)方式去謀取非法高額利益，逃避刑事處罰。

關(guān)于體系解釋。我國《刑法》設(shè)立串通投標(biāo)罪是在1997年，而政府采購法是在2002年通過的，這顯然不能完全用之后實施的民事規(guī)范來直接解釋《刑法》規(guī)范的內(nèi)容。同時，《刑法》設(shè)立串通投標(biāo)罪時，對投標(biāo)人、招標(biāo)人等概念并不是很明確。再者，部分觀點認(rèn)為，《刑法》第二百二十三條規(guī)定的串通投標(biāo)罪是確定性規(guī)則而非準(zhǔn)用性規(guī)則。也就是說，在該條文中并未明確說明里面的投標(biāo)、投標(biāo)人、招標(biāo)人等概念必須按照政府采購法來理解其內(nèi)涵和外延。因此，對該條文中的投標(biāo)、投標(biāo)人、招標(biāo)人等概念不能局限于政府采購法，而應(yīng)在《刑法》自身體系內(nèi)作實質(zhì)解釋，對非招標(biāo)采購活動中的串通行為也應(yīng)當(dāng)納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，才符合法律規(guī)制的立法本意。

突破：納入規(guī)制范疇的具體建議

——通過法律解釋統(tǒng)一認(rèn)識。

通過上述分析可知，當(dāng)前對于非招標(biāo)采購活動中串通行為是否應(yīng)納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，仍存在較大爭議，但將其納入規(guī)制范疇具有合理性和可行性。對此，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關(guān)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院在針對具體的法律條文，并符合立法目的、原則和原意的情形下，可以作出屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。若認(rèn)為上述爭議屬于“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”這類情況，則應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋。因此，建議按照我國《立法法》規(guī)定的相關(guān)程序，對我國《刑法》第二百二十三條的具體適用情形再加以解釋。

——合理確定立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。

將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇，這并非認(rèn)為政府采購活動中所有的串通行為都應(yīng)認(rèn)定為串通投標(biāo)罪，而是有一個前提，即應(yīng)達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度。2022年4月6日出臺的《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》（公通字〔2022〕12號），其第六十八條對招標(biāo)方式下應(yīng)予立案追訴的情形進(jìn)行了明確，在直接經(jīng)濟(jì)損失金額、違法所得金額、中標(biāo)金額等方面對情節(jié)嚴(yán)重的情形進(jìn)行了界定。筆者認(rèn)為，在將非招標(biāo)采購活動中的串通行為納入串通投標(biāo)罪規(guī)制范疇后，也應(yīng)確定相應(yīng)的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)充分體現(xiàn)《刑法》的謙抑性。

——做好行政與刑事的溝通銜接。

財政部門作為政府采購活動的行政監(jiān)督管理部門，一方面要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對發(fā)現(xiàn)的違法行為依法予以查處；另一方面要強(qiáng)化行政與刑事的銜接，通過聯(lián)席會議等形式，加強(qiáng)財政與公安、檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)溝通，使各方在協(xié)作配合中實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作互促，有效打擊政府采購活動中的串通行為，切實維護(hù)國家、社會的合法利益。

（作者單位：四川省南充市財政局）

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