探析國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目的采購(gòu)管理

【探討與爭(zhēng)鳴】

探析國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目的采購(gòu)管理

■ 范雪 房同珍

隨著我國(guó)科技實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，中國(guó)將以更為主導(dǎo)的姿態(tài)加入到國(guó)際大科學(xué)工程計(jì)劃之中。國(guó)際大科學(xué)工程投資規(guī)模大，建設(shè)和運(yùn)行周期長(zhǎng)，需要投入巨大的人力、物力，一般需要多個(gè)國(guó)家或機(jī)構(gòu)有組織、有分工地相互協(xié)作完成，通常需要采用國(guó)內(nèi)外最為先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備等。在這種情形下，政府采購(gòu)在國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目中的地位及作用不言而喻。

目前，我國(guó)規(guī)范政府采購(gòu)的法律主要包括政府采購(gòu)法及一系列相關(guān)配套的法律法規(guī)，再加上現(xiàn)階段我國(guó)正處于積極加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》的談判過程中，這些法律制度共同構(gòu)成了我國(guó)進(jìn)行國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目政府采購(gòu)的法律環(huán)境。

然而，國(guó)際大科學(xué)工程具有與一般工程項(xiàng)目不同的特點(diǎn)，表現(xiàn)為在采購(gòu)中遇到一些特殊的法律問題，如，項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和要求須經(jīng)各成員方共同認(rèn)可，成員方的采購(gòu)成果與其對(duì)國(guó)際組織承諾的出資密切關(guān)聯(lián)，須成立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和監(jiān)控采購(gòu)工作，以及招投標(biāo)環(huán)節(jié)具有很大的不確定性等。

針對(duì)國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目的這些特殊性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)法律制度，為今后順利牽頭或者參與國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)際大科學(xué)工程的含義及采購(gòu)挑戰(zhàn)

國(guó)際大科學(xué)工程，一般指多國(guó)聯(lián)合出資建造和運(yùn)行一個(gè)新的科學(xué)研究裝置的項(xiàng)目。這是20世紀(jì)80年代以來，全球化的發(fā)展以及基礎(chǔ)科學(xué)的跨學(xué)科發(fā)展隨之而來的現(xiàn)象。其特點(diǎn)與大科學(xué)工程基本相同，但是對(duì)投入、技術(shù)以及組織管理的要求更高。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)積極組織并參與國(guó)際大科學(xué)工程，已取得了令人矚目的成就。目前正在開展或運(yùn)行的大科學(xué)研究和大科學(xué)工程，如國(guó)際熱核聚變實(shí)驗(yàn)堆計(jì)劃（ITER計(jì)劃）、伽利略計(jì)劃(GALILEO計(jì)劃)、平方公里陣列望遠(yuǎn)鏡（SKA）、人類基因組等，普遍有中國(guó)的身影。

但相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)組織或參與的大科學(xué)工程項(xiàng)目相對(duì)較少，在國(guó)際工程項(xiàng)目采購(gòu)法律方面的研究仍有欠缺，這對(duì)國(guó)際大科學(xué)工程的采購(gòu)工作提出了極大的挑戰(zhàn)。一方面，對(duì)采購(gòu)方和承包方提出了更高的技術(shù)要求，以確保高質(zhì)量地完成國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目；另一方面，還需要進(jìn)一步構(gòu)建并完善相關(guān)的政府采購(gòu)法律制度，以保障國(guó)際大科學(xué)工程得以順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目的采購(gòu)特點(diǎn)

凡是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，都應(yīng)該遵守政府采購(gòu)的要求。鑒于國(guó)際大科學(xué)工程的出資方多為政府，使用資金多為財(cái)政性資金，所以在采購(gòu)的各個(gè)流程方面均應(yīng)滿足政府采購(gòu)的各項(xiàng)要求。

——國(guó)際性。

大科學(xué)工程通常具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資巨大、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，需要采用世界一流的技術(shù)和先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)設(shè)備，以建立大規(guī)模的實(shí)驗(yàn)設(shè)施。在此過程中，科研風(fēng)險(xiǎn)非常高，但其產(chǎn)出的一般是科學(xué)知識(shí)和技術(shù)成果，而不是直接的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)，項(xiàng)目建成后還要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定的運(yùn)行、不斷的發(fā)展和持續(xù)的科學(xué)活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的科學(xué)技術(shù)目標(biāo)。此類工程均有整體的采購(gòu)目標(biāo)和采購(gòu)方案，各方按照本國(guó)的法律法規(guī)開展采購(gòu)工作。因此，采購(gòu)的技術(shù)指標(biāo)、采購(gòu)時(shí)限、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等不僅要滿足國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，還要滿足國(guó)際的統(tǒng)一要求。

——工程性。

大科學(xué)工程的工程性極強(qiáng)，要嚴(yán)格按照工程目標(biāo)，做好工程的進(jìn)度和質(zhì)量等各項(xiàng)管理。采購(gòu)文件和合同文本要符合工程特點(diǎn)，如使用國(guó)際通行的FIDIC合同文本，按照工程進(jìn)度完成撥款。

——科研性。

大科學(xué)工程采購(gòu)不同于普通的貨物采購(gòu)。在政府采購(gòu)過程中，對(duì)于投標(biāo)單位的選擇，一般情況下應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需要在所有投標(biāo)單位中進(jìn)行，也就是說應(yīng)當(dāng)選擇資質(zhì)、實(shí)力與項(xiàng)目要求和項(xiàng)目規(guī)模相當(dāng)?shù)耐稑?biāo)單位。但是在國(guó)際大科學(xué)工程項(xiàng)目的建造過程中，尤其是在預(yù)制研究工作中，項(xiàng)目組織方或者各成員方往往會(huì)根據(jù)各成員的實(shí)物貢獻(xiàn)比例選定一些具有技術(shù)實(shí)力的科研或生產(chǎn)單位進(jìn)行項(xiàng)目的研發(fā)工作，以確定項(xiàng)目重要的設(shè)備或材料的技術(shù)指標(biāo)、預(yù)算費(fèi)用等事項(xiàng)。這些研發(fā)或生產(chǎn)單位在政府采購(gòu)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)中往往又以投標(biāo)方的身份出現(xiàn)，在這種情形下，是否可以在公開招標(biāo)環(huán)節(jié)給予他們一定的特殊優(yōu)惠，以使大科學(xué)工程項(xiàng)目的后期建造及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行更好的銜接；而這些單位是否會(huì)提前設(shè)置一些技術(shù)壁壘以保障自身可以順利入圍等事項(xiàng)，都是需要采購(gòu)方在采購(gòu)過程中予以重點(diǎn)考慮的問題。

——低競(jìng)爭(zhēng)性。

由于大科學(xué)工程都是針對(duì)國(guó)際上最前沿的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行的探索，所以采購(gòu)的工程和設(shè)備多數(shù)為市場(chǎng)上沒有現(xiàn)成產(chǎn)品的非標(biāo)設(shè)備，同時(shí)其高技術(shù)含量又導(dǎo)致了具備相應(yīng)資質(zhì)和業(yè)績(jī)的供應(yīng)商數(shù)量極其有限。因此，在采購(gòu)方式的選擇上，往往最終采用單一來源方式的項(xiàng)目比例較高。

存在的問題

對(duì)于在國(guó)際大科學(xué)工程中遇到的政府采購(gòu)問題，筆者按照不同階段劃分，梳理出以下若干問題。

——采購(gòu)階段。

一是采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)需求缺乏剛性制約與獨(dú)立評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致采購(gòu)需求不明確。

政府采購(gòu)活動(dòng)始于采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)需求的編制，且采購(gòu)需求是采購(gòu)的核心內(nèi)容，決定了采購(gòu)評(píng)審與采購(gòu)結(jié)果，也決定了履約驗(yàn)收與績(jī)效評(píng)價(jià)。但現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)編制采購(gòu)需求所依據(jù)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)并不十分明確，導(dǎo)致采購(gòu)需求難以完整、明確。有些項(xiàng)目甚至在履約過程中才得以明確，導(dǎo)致合同目的難以實(shí)現(xiàn)。此外，部分采購(gòu)人的預(yù)算編制水平還有待加強(qiáng)。一方面是缺少專業(yè)能力，對(duì)采購(gòu)設(shè)備功能性要求對(duì)應(yīng)的技術(shù)規(guī)格要求不合理；另一方面是市場(chǎng)調(diào)研不夠充分，導(dǎo)致預(yù)算價(jià)格虛高。

二是項(xiàng)目執(zhí)行周期具有長(zhǎng)期性，采購(gòu)任務(wù)面臨挑戰(zhàn)。

與我國(guó)的財(cái)政預(yù)算制度相一致，政府采購(gòu)的預(yù)算編制周期為1年?！墩?gòu)買服務(wù)管理辦法》第二十四條規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年。在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購(gòu)買服務(wù)合同。但大科學(xué)工程的性質(zhì)決定了工程采購(gòu)是一個(gè)具有延續(xù)性的工作，多數(shù)的工程、產(chǎn)品和服務(wù)不可能在1年之內(nèi)完成。

三是承擔(dān)預(yù)研任務(wù)和制造任務(wù)的不能為同一家單位。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第十八條規(guī)定，除單一來源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)。但由于能夠承擔(dān)大科學(xué)工程項(xiàng)目的單位較少，如果將設(shè)計(jì)和制造人為分離，可能造成技術(shù)在不同單位直接轉(zhuǎn)移的困境，而僅僅通過合同約束，并無(wú)法從實(shí)質(zhì)上保證設(shè)計(jì)文件和預(yù)研技術(shù)的完全轉(zhuǎn)移，且對(duì)于專利和技術(shù)秘密的保護(hù)，可能會(huì)影響采購(gòu)質(zhì)量。

四是評(píng)審專家的專業(yè)性不高。

在大科學(xué)工程領(lǐng)域，納入政府采購(gòu)專家?guī)斓膶＜矣邢?，尤其是特殊性產(chǎn)品（如核聚變專用產(chǎn)品）的評(píng)審專家少之又少。隨著采購(gòu)項(xiàng)目的逐漸增多，在專家抽取環(huán)節(jié)只能不斷擴(kuò)大專家類別，不可避免地出現(xiàn)專業(yè)不專的專家濫竽充數(shù)，導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量下降。

五是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的限制。

關(guān)于評(píng)審方法，《實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，在招標(biāo)采購(gòu)中，評(píng)標(biāo)的方法為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。同時(shí)規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。然而在大科學(xué)工程采購(gòu)中，很少采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，原因在于低價(jià)無(wú)法確保采購(gòu)質(zhì)量，即使采用綜合評(píng)分法，在價(jià)格分部分，也要遵循“最低價(jià)最高分”要求，于是采購(gòu)人只能盡可能壓低價(jià)格分占比，從而保證采購(gòu)質(zhì)量。但這種方式無(wú)疑不利于壓縮政府采購(gòu)成本。

——執(zhí)行采購(gòu)合同階段。

國(guó)際大科學(xué)工程具有周期長(zhǎng)、規(guī)模大等特點(diǎn)，決定了在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中，參與方以及各參與方的投入方式都有可能發(fā)生變化與調(diào)整，包括技術(shù)變更、采購(gòu)數(shù)量的調(diào)整等，其中不可避免地會(huì)涉及合同變更以及因此帶來的追加經(jīng)費(fèi)的問題。而《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）對(duì)此類行為的規(guī)定并不多，主要是第四十九條，即政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過原合同采購(gòu)金額的10%。對(duì)于超過政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的添購(gòu)行為（添購(gòu)金額超出200萬(wàn)，但并未達(dá)到原合同金額10%）是否應(yīng)當(dāng)重新開展單一來源采購(gòu)的程序，在實(shí)際操作中遇到了較大爭(zhēng)議。

——驗(yàn)收階段。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》第七十四條規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。采購(gòu)人可以邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)方或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）也明確規(guī)定了采購(gòu)人履約驗(yàn)收的主體責(zé)任。但由于人力、專業(yè)技術(shù)等因素，目前政府采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)仍存在諸多問題，如，驗(yàn)收走過場(chǎng)、責(zé)任不明確、程序不規(guī)范、過程不公開、驗(yàn)收方案不合理等。而采購(gòu)單位內(nèi)設(shè)采購(gòu)、驗(yàn)收及監(jiān)督等職責(zé)部門，但相關(guān)職責(zé)不夠明確，導(dǎo)致在政府采購(gòu)合同履約過程中，合同履約驗(yàn)收存在管理缺失。

此外，我國(guó)目前缺乏針對(duì)性的政府采購(gòu)評(píng)價(jià)制度，對(duì)采購(gòu)資金使用率、資金使用風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)方案合理性等方面存在的不足缺少梳理總結(jié)，不利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面推進(jìn)。

解決措施

一是促進(jìn)兩法合一。

加強(qiáng)《政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）之間的銜接，減少適用過程中的沖突?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)工程以工程招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為界，分別適用于《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。兩部法律部分內(nèi)容交叉重復(fù)，但各自在采購(gòu)方式、程序、法律責(zé)任等具體規(guī)則上又有不同。這導(dǎo)致在大科學(xué)工程采購(gòu)中，需經(jīng)常區(qū)分貨物、服務(wù)和工程，給具體實(shí)踐造成了一定的困難。建議統(tǒng)一適用范圍，理順法律沖突。

二是加強(qiáng)首臺(tái)（套）購(gòu)置的政策執(zhí)行力度。

盡管《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第九十一條規(guī)定，對(duì)境內(nèi)自然人、法人和非法人組織的科技創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)，在功能、質(zhì)量等指標(biāo)能夠滿足政府采購(gòu)需求的條件下，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)購(gòu)買；首次投放市場(chǎng)的，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)率先購(gòu)買，不得以商業(yè)業(yè)績(jī)?yōu)橛捎枰韵拗?。但是在具體執(zhí)行過程中，由于首臺(tái)（套）政策實(shí)際執(zhí)行度較低，相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)補(bǔ)貼落實(shí)度不佳，采購(gòu)人一般不會(huì)嚴(yán)格遵守前述規(guī)定。因此，要增強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行力度，對(duì)首臺(tái)（套）產(chǎn)品，特別是科技含量高的產(chǎn)品，給予特殊政策，將有助于大科學(xué)工程采購(gòu)創(chuàng)新型產(chǎn)品。

三是積極探索和適用新型采購(gòu)方式。

對(duì)于技術(shù)路線尚不明晰的項(xiàng)目，可參考其他國(guó)家做法，探索兩階段招標(biāo)。由于科研項(xiàng)目的特殊性和不確定性，可能導(dǎo)致采購(gòu)需求不能準(zhǔn)確量化或描述出來，可以通過兩階段招標(biāo)來滿足采購(gòu)需求，即第一階段主要針對(duì)方案確定、參數(shù)設(shè)計(jì)，不涉及商務(wù)報(bào)價(jià)，第二階段僅針對(duì)固化的、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的需求方案。提高聯(lián)合體招標(biāo)的參與度，通過研究院所、大學(xué)和企業(yè)之間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，為大科學(xué)工程提供更加優(yōu)質(zhì)的采購(gòu)內(nèi)容。

四是加強(qiáng)采購(gòu)人的內(nèi)控建設(shè)。

為保障采購(gòu)的高質(zhì)高效運(yùn)行，要有針對(duì)性地優(yōu)化內(nèi)部管控機(jī)制，做好采購(gòu)控制、供方管理、產(chǎn)品檢驗(yàn)、外包控制等，即從需求提出、采購(gòu)文件準(zhǔn)備、采購(gòu)流程以及合同執(zhí)行等方面，做好明確分工，加強(qiáng)相互監(jiān)督。

（作者單位：科技部中國(guó)國(guó)際核聚變能源計(jì)劃執(zhí)行中心）

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