探索構(gòu)建政府應(yīng)急采購制度

【聚焦應(yīng)急采購】

編者按：《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》等文件的相繼發(fā)布，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理體系建設(shè)工作正在不斷加快，而應(yīng)急采購作為國家應(yīng)急管理體系的一項重要內(nèi)容，受到多方關(guān)注。為此，本報理論版特開設(shè)專欄，邀請業(yè)內(nèi)人士對此進(jìn)行探討，以饗讀者。

探索構(gòu)建政府應(yīng)急采購制度

■ 楊彬權(quán) 黃世偉

應(yīng)急采購在新冠疫情期間一直是政采圈熱議的焦點。如何避免政府應(yīng)急采購活動的低效與無序？在政府應(yīng)急采購制度的微觀構(gòu)建中應(yīng)關(guān)注哪些核心內(nèi)容？這些問題亟須我們?nèi)ヌ剿鳌⒔獯?。本文試圖分析當(dāng)前我國政府應(yīng)急采購制度存在的不足之處，探索政府應(yīng)急采購制度應(yīng)該具備的重要內(nèi)容，以期為我國政府應(yīng)急采購制度的建立健全添磚加瓦。

當(dāng)前政府應(yīng)急采購制度存在的不足之處

一是缺少具體的采購方式與程序指引?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）將因不可抗力事件或涉及搶險救災(zāi)而實施的政府應(yīng)急采購排除于政府采購方式和程序的適用范圍之外。加上《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）對應(yīng)急物資的保障主要集中于日常儲備，而非突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急物資的采購活動。為緩解疫情防控的實際需求，財政部曾印發(fā)《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》，建立了應(yīng)急采購的“綠色通道”，但該文件并未規(guī)定應(yīng)急采購的具體采購方式與程序，導(dǎo)致在實踐中還存在著令一線采購人員無所適從的問題。

二是政府應(yīng)急采購的啟動與終止條件模糊。政府應(yīng)急采購的啟動與終止條件，即應(yīng)急采購與常規(guī)采購之間的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)問題，關(guān)乎公民權(quán)利的保障，以及防止公權(quán)力的濫用，因此顯得格外重要。筆者對我國政府采購及突發(fā)事件應(yīng)對的法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)目前啟動（或終止）政府應(yīng)急采購的形式標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，且啟動（或終止）政府應(yīng)急采購的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)通常規(guī)定為突發(fā)事件的發(fā)生（或結(jié)束），由此陷入了標(biāo)準(zhǔn)僵化的困局，無法適應(yīng)動態(tài)的社會實際。

三是現(xiàn)行政府采購救濟(jì)機(jī)制的排斥。政府應(yīng)急采購與常規(guī)政府采購最大的區(qū)別，在于采購方式與程序的簡化。再進(jìn)一步講，兩者對靈活性的追求程度不同，由此引發(fā)了效率與公平的價值矛盾，此時便需要設(shè)置政府應(yīng)急采購救濟(jì)機(jī)制來平衡效率與公平。但遺憾的是，根據(jù)《政府采購法》第八十五條規(guī)定，政府應(yīng)急采購不適用該法。從文義解釋的角度來看，這意味著政府應(yīng)急采購的供應(yīng)商無法就采購活動向采購人提出質(zhì)疑，或向政府采購監(jiān)督管理部門提出投訴。換言之，政府應(yīng)急采購救濟(jì)機(jī)制被排除在政府采購救濟(jì)機(jī)制適用范圍之外。

政府應(yīng)急采購制度應(yīng)具備的重要內(nèi)容

筆者認(rèn)為，應(yīng)對突發(fā)事件，必須在短時間內(nèi)有效地實施相對穩(wěn)定的策略和方法，而不能放任采購主體各行其是。因此，有必要通過預(yù)先構(gòu)建應(yīng)急采購行為體系，為即將到來或已經(jīng)到來的突發(fā)事件提供行為指引，依靠法的權(quán)威性以及其背后的國家權(quán)力，確保采購主體按照這些策略和方法行事。換言之，應(yīng)總結(jié)以往處置突發(fā)事件的經(jīng)驗、制度，并結(jié)合一系列創(chuàng)新性應(yīng)急規(guī)范，對其加以完善，構(gòu)建理性與經(jīng)驗并融、機(jī)制與體制并行的應(yīng)急采購制度體系，最大限度地緩解突發(fā)事件的不確定性與法律規(guī)范的確定性之間存在的矛盾。筆者建議，在政府應(yīng)急采購制度的微觀構(gòu)建中應(yīng)關(guān)注以下三方面內(nèi)容。

——政府應(yīng)急采購的方式。

雖然政府應(yīng)急采購要以效率為主要價值目標(biāo)，但仍應(yīng)遵循公平競爭、公開透明的政府采購原則。政府應(yīng)急采購方式應(yīng)沿用《政府采購法》規(guī)定的采購方式，以公開招標(biāo)等競爭性采購方式為主，審慎使用非競爭性采購方式。

一是縮短公開招標(biāo)的期限。在應(yīng)急需求下，建議借鑒《歐盟委員會關(guān)于與COVID—19疫情相關(guān)的緊急情況下使用公共采購框架的指南》，以縮短招標(biāo)時限，提升供給效率。結(jié)合我國《政府采購法》的現(xiàn)有規(guī)定，可以在緊急情況下，將公開招標(biāo)的期限由不得少于20日改為不得少于10日。

二是有條件地適用非競爭性采購方式。只有在競爭性采購方式無法符合實際應(yīng)急需求時，即在采用縮短時限的方式依然無法滿足實際應(yīng)急需求的情況下，再考慮采用非競爭性采購方式。換言之，若選擇非競爭性采購方式，須滿足不可抗力事件的要求。

三是鼓勵地方政府創(chuàng)新應(yīng)急采購方式。各地基于屬地管理原則，承擔(dān)應(yīng)對處置本地區(qū)突發(fā)事件的重要職責(zé)。因此，中央財政部門可以授權(quán)地方政府及財政部門在其授權(quán)范圍內(nèi)，堅持效率原則和合理價格原則，因地制宜地創(chuàng)新采購方式。

——政府應(yīng)急采購的啟動、終止要件。

政府應(yīng)急采購的啟動與終止要件需得到進(jìn)一步明確，包括主體要件、實質(zhì)要件及形式要件。

關(guān)于主體要件。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范、實踐操作以及理論研究，由財政部門依照法定職權(quán)啟動應(yīng)急采購。在主體要件的認(rèn)定上，還需結(jié)合應(yīng)對處置突發(fā)事件所遵循的屬地管理、分級管理原則以及我國財政預(yù)算分級管理制度。因此，筆者建議，可以將啟動或終止應(yīng)急采購的職權(quán)根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍分散授權(quán)地方財政部門。當(dāng)面對重大級別的非常規(guī)突發(fā)事件時，再由中央財政部門依照法定職權(quán)啟動或終止政府應(yīng)急采購。

關(guān)于實質(zhì)要件。因為突發(fā)事件有等級之分，較輕等級的突發(fā)事件沒有開展應(yīng)急采購活動的必要，所以突發(fā)事件的出現(xiàn)不必然地引發(fā)應(yīng)急采購活動。換言之，是否啟動政府應(yīng)急采購，需要結(jié)合突發(fā)事件的實際影響來綜合判斷。結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》的分級管理原則，可以將啟動應(yīng)急采購活動的實質(zhì)要件量化體現(xiàn)在重大級別以上的突發(fā)事件的分類管理上。

關(guān)于形式要件。我國應(yīng)急管理的實踐操作對啟動應(yīng)急采購的形式要件是統(tǒng)一的，均由財政部門在突發(fā)事件發(fā)生后下發(fā)授權(quán)文件，允許各采購主體開展應(yīng)急采購活動。為保證政府應(yīng)急采購活動運行的整體性、連續(xù)性，建議以財政部門印發(fā)的關(guān)于終止應(yīng)急采購授權(quán)的文件作為結(jié)束政府應(yīng)急采購活動的標(biāo)志。

需要注意的是，不應(yīng)將應(yīng)急采購權(quán)一刀切地全部收回，可以考慮將開展應(yīng)急采購的權(quán)力轉(zhuǎn)由省級財政部門，且在必要時，由市縣級財政部門向省級財政部門申請啟動應(yīng)急采購，最后根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況來判斷是否停止授權(quán)。

——政府應(yīng)急采購救濟(jì)機(jī)制的要點。

筆者認(rèn)為，圍繞政府采購質(zhì)疑投訴機(jī)制，在構(gòu)建政府應(yīng)急采購權(quán)利救濟(jì)機(jī)制時應(yīng)注重以下要點：一是適當(dāng)擴(kuò)大救濟(jì)主體范圍。在政府應(yīng)急采購活動中，由于行政權(quán)力的相對集中，合法權(quán)益最易受到損害的是潛在供應(yīng)商而非投標(biāo)供應(yīng)商，因而在政府應(yīng)急采購救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建思路中，需要重視潛在供應(yīng)商這類群體，將其納入救濟(jì)主體的范圍之中。

二是審慎適用暫停采購制度。不同于常規(guī)政府采購活動，應(yīng)急采購活動帶有明顯的公共利益目的，因此，在政府應(yīng)急采購活動中，要以處置應(yīng)對突發(fā)事件、保障公民生命健康安全等公共利益為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)；對于財政使用效益等公共利益以及私人利益，應(yīng)當(dāng)在事前或事后階段予以保障，而不能通過事中的暫停采購活動來保護(hù)相關(guān)利益，除非采購方式或程序嚴(yán)重違法。

三是明確應(yīng)急采購協(xié)議的法律性質(zhì)。筆者將最高人民法院在《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中對行政協(xié)議的具體概念與財政部在《對十三屆全國人大三次會議第10154號建議的答復(fù)》中關(guān)于政府應(yīng)急采購的概念加以比較，發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)急采購協(xié)議在目的、主體、意思和內(nèi)容等方面與行政協(xié)議的內(nèi)涵相一致，屬于行政協(xié)議的范疇。換言之，政府應(yīng)急采購協(xié)議可以適用法定的行政協(xié)議救濟(jì)渠道。

（作者單位均為西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

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