調(diào)解在政府采購行政裁決中的地位及運(yùn)用

【探討與爭鳴】

調(diào)解在政府采購行政裁決中的地位及運(yùn)用

■ 葉軍

財政部門從傳統(tǒng)政府采購?fù)对V處理到行政裁決的改革，有一個必然涉及的問題，即裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中對于調(diào)解機(jī)制或手段的適用問題。關(guān)于傳統(tǒng)的政府采購?fù)对V處理能否適用調(diào)解這一話題，業(yè)內(nèi)存在不同的看法。在改革后，裁決機(jī)關(guān)可以在裁決處理過程中對糾紛進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為，通過調(diào)解這一手段來結(jié)束政府采購?fù)对V糾紛，不僅是可行的，而且是必須的。本文試圖討論調(diào)解在政府采購行政裁決制度中應(yīng)有的地位及運(yùn)用問題。

在政府采購行政裁決中適用調(diào)解機(jī)制來解決糾紛是訴源治理的必然要求

調(diào)解作為糾紛的一種解決機(jī)制在我國可謂源遠(yuǎn)流長。中國古代就把調(diào)解作為解決各種糾紛的重要手段和機(jī)制，原因在于它符合“和為貴”“和為美”的儒家傳統(tǒng)觀念，與古代儒家所追求的“無訟”的社會狀態(tài)相契合。

目前，我國不少領(lǐng)域都將調(diào)解作為解決糾紛的首選機(jī)制。調(diào)解手段的廣泛運(yùn)用有利于從源頭上解決糾紛，其社會治理效果早已受到了國際廣泛關(guān)注和認(rèn)可，因而有“東方經(jīng)驗”“東方之花”的稱譽(yù)。2021年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議，審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強(qiáng)調(diào)源頭防控，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面。調(diào)解機(jī)制作為訴源治理的手段，在糾紛處理中的重要性進(jìn)一步凸顯。

作為當(dāng)前正在推進(jìn)的政府采購行政裁決改革，筆者認(rèn)為，從理念上和行政裁決制度安排上明確調(diào)解在其中的重要地位，是當(dāng)前倡導(dǎo)的訴源治理原則和精神的必然要求。政府采購行政裁決作為解決政府采購糾紛的準(zhǔn)司法行政行為，引入調(diào)解原則及機(jī)制，較之單純追求以裁決方式結(jié)案，更有利于從源頭上解決糾紛和爭議，更有利于緩解采購人與申請裁決供應(yīng)商之間的對抗心理，更有利于緩解或消除一些供應(yīng)商在被裁決駁回后對采購單位甚至是裁決部門產(chǎn)生的不滿情緒，做到案結(jié)事了，從而有利于營造和諧、有序、健康的市場環(huán)境，維護(hù)社會整體的和諧穩(wěn)定。

在政府采購行政裁決中適用調(diào)解機(jī)制的法理基礎(chǔ)

從政府采購?fù)对V處理制度建立以來，對于政府采購?fù)对V處理所要解決的糾紛，其法律屬性到底是行政糾紛還是民事糾紛，業(yè)內(nèi)存在不同的看法。早年由于采購一方多為國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，其采購行為并不像一般市場主體的采購行為一樣具備一般民事主體的自由處分權(quán)，一般認(rèn)為采購人與供應(yīng)商在采購過程中產(chǎn)生的糾紛屬于行政糾紛。

但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及與之相適應(yīng)的法治觀念的提升，人們對政府采購糾紛的性質(zhì)有了新的認(rèn)識。其一，雖然在政府采購活動中采購人往往是國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，但其因履行行政職責(zé)或維護(hù)行政活動的有序運(yùn)行而向市場民事主體采購服務(wù)、貨物及工程，因此該采購行為并非是行政履職行為而是具有民事行為的特征。其二，行政管理活動要求行政相對人服從行政主體的管理行為，而在政府采購活動中，采購人與供應(yīng)商的法律關(guān)系是平等的民事主體關(guān)系，不具備行政法律關(guān)系所要求的服從和被服從的特征。其三，在合法合規(guī)選擇供應(yīng)商的前提下，采購人在與供應(yīng)商的經(jīng)濟(jì)交易過程中，可以對自身的經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行適當(dāng)處分，而這種處分行為的法律效力是依法得到承認(rèn)的，這也從側(cè)面表明政府采購糾紛實質(zhì)上是民事糾紛。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，政府采購糾紛屬于民事糾紛，可以適用調(diào)解機(jī)制。換言之，在政府采購糾紛行政裁決中適用調(diào)解機(jī)制進(jìn)行案件處理并以此辦結(jié)案件有其堅實的法理基礎(chǔ)。

調(diào)解機(jī)制在政府采購行政裁決中應(yīng)有的地位及運(yùn)用

調(diào)解機(jī)制不僅應(yīng)引入政府采購行政裁決制度中，而且應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要的地位。筆者認(rèn)為，可以借鑒民事訴訟法律制度的安排，將調(diào)解作為政府采購行政裁決制度的基本原則。在制度設(shè)計上，設(shè)置在受理后先行調(diào)解的程序環(huán)節(jié)，且只有在當(dāng)事人明確拒絕調(diào)解或調(diào)解不成的情況下，再繼續(xù)裁決流程（調(diào)解時間不計入裁決期限內(nèi)）。此外，調(diào)解應(yīng)作為一項原則貫徹在整個裁決制度中，促使裁決處理工作人員在任何時間節(jié)點(diǎn)都積極把握調(diào)解機(jī)會，從而最大概率地實現(xiàn)以調(diào)解方式結(jié)案。

從當(dāng)前改革實踐來看，調(diào)解機(jī)制效果顯著。以浙江省政府采購行政裁決示范化試點(diǎn)為例，試點(diǎn)的裁決工作人員在裁決過程中充分發(fā)揮調(diào)解機(jī)制作用，優(yōu)先通過溝通調(diào)解來解決糾紛。數(shù)據(jù)顯示，浙江省在2022年度處理的政府采購行政裁決案件中，調(diào)解結(jié)案率達(dá)三分之二，足見在今后政府采購行政裁決中調(diào)解機(jī)制大有可為。

同時，筆者還認(rèn)為，當(dāng)前政府采購糾紛多是在采購活動中發(fā)生的糾紛，而不是后端的履約糾紛，即當(dāng)前的政府采購糾紛雖然在法律屬性上為民事糾紛，但卻與一般民事糾紛有著重要區(qū)別。對于政府采購糾紛的處理，裁決工作人員在具體運(yùn)用調(diào)解機(jī)制時應(yīng)在當(dāng)事人平等自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上，始終嚴(yán)格準(zhǔn)確地把握合法合規(guī)原則，防止出現(xiàn)違法違規(guī)的調(diào)解情形。比如，在采購成交結(jié)果產(chǎn)生后，專家存在影響公平競爭的評審行為或采購人存在傾向性的言行，影響了評審結(jié)果的客觀公正，查證屬實的，裁決機(jī)關(guān)應(yīng)督促采購人廢除采購結(jié)果并重新開展采購活動。對于采購人如何糾正或整改，則有待于進(jìn)一步討論。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在政府采購行政裁決中，一方面，要求裁決者站在訴源治理以及促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的政治高度上，重視調(diào)解機(jī)制的運(yùn)用，把握調(diào)解的機(jī)會，做到能調(diào)盡調(diào)；另一方面，要求裁決者在運(yùn)用調(diào)解機(jī)制的過程中，遵循自愿、合法原則，并在國家法律法規(guī)的框架內(nèi)，善于協(xié)調(diào)各方力量，運(yùn)用各種調(diào)解手段，爭取最大程度地實現(xiàn)和平解決糾紛這一理想目標(biāo)。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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