由“點(diǎn)”及“面” 探尋集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)新思路

【大咖暢談集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)】

由“點(diǎn)”及“面” 探尋集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)新思路

■ 李培 李欽 陳國(guó)強(qiáng)

2018年11月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議，審議通過了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）?！渡罡姆桨浮访鞔_提出，“建立以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向，采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”的總體改革目標(biāo)，以及十二個(gè)方面的改革任務(wù)。其中，圍繞推進(jìn)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提出建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許采購(gòu)人打破行政級(jí)次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點(diǎn)范圍內(nèi)的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，鼓勵(lì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)積極承接不同級(jí)次、不同地區(qū)采購(gòu)人的代理業(yè)務(wù)，探索建立與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的激勵(lì)和考核機(jī)制。開展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，為提升集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循。

開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的重要意義

建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱集采機(jī)構(gòu)）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政府集中采購(gòu)制度機(jī)制的重大改革。開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，將打破集采機(jī)構(gòu)代理同級(jí)集采項(xiàng)目的工作格局，鼓勵(lì)采購(gòu)人按照自愿擇優(yōu)的原則，突破行政級(jí)次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系限制，在全市、全省甚至全國(guó)范圍內(nèi)委托不同級(jí)次的集采機(jī)構(gòu)組織實(shí)施政府采購(gòu)項(xiàng)目。這一改革方向，有利于激發(fā)集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，提升集中采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)活力，發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)“排頭兵”“領(lǐng)頭雁”的作用，引領(lǐng)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)走專業(yè)化發(fā)展之路，促進(jìn)政府采購(gòu)全面提質(zhì)增效。

集采機(jī)構(gòu)的定位及競(jìng)爭(zhēng)范圍

關(guān)于集采機(jī)構(gòu)的定位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及其實(shí)施條例的規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)是設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。集采機(jī)構(gòu)是組織實(shí)施集中采購(gòu)項(xiàng)目的法定主體，采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集采機(jī)構(gòu)在委托范圍內(nèi)代理采購(gòu)。

關(guān)于集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)范圍。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)接受采購(gòu)人委托代理集中采購(gòu)項(xiàng)目，也可以接受采購(gòu)人委托代理未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，即分散采購(gòu)項(xiàng)目。因此，集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)既包括集采機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，也包括集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

C市集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)情況

近年來(lái)，C市全面貫徹落實(shí)深化政府采購(gòu)制度改革要求，結(jié)合本地實(shí)際，于2021年制定出臺(tái)了《C市深化政府采購(gòu)制度改革工作方案》，明確提出優(yōu)化集中采購(gòu)管理，積極開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)。C市財(cái)政局積極指導(dǎo)本市政府采購(gòu)中心開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作。

截至目前，C市采購(gòu)中心接受D市、C市區(qū)縣采購(gòu)人委托代理采購(gòu)項(xiàng)目2個(gè)，C市采購(gòu)人委托Z市、C市區(qū)縣采購(gòu)中心代理采購(gòu)項(xiàng)目4個(gè)，C市區(qū)縣采購(gòu)中心接受其他區(qū)縣采購(gòu)人委托代理采購(gòu)項(xiàng)目3個(gè)。

總體來(lái)看，C市集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是打破了行政級(jí)次、地區(qū)限制。集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了不同城市市級(jí)集采機(jī)構(gòu)之間、同一城市市縣級(jí)集采機(jī)構(gòu)之間，以及同一城市不同區(qū)縣集采機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，為打破行政級(jí)次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系限制，推動(dòng)采購(gòu)人擇優(yōu)選擇集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行了有益探索。

二是集采機(jī)構(gòu)主導(dǎo)確定試點(diǎn)項(xiàng)目。在試點(diǎn)過程中，C市采購(gòu)中心積極主動(dòng)作為，提前選定采購(gòu)項(xiàng)目，并與相關(guān)采購(gòu)人以及參與試點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)中心加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取采購(gòu)人對(duì)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作的理解支持。但采購(gòu)人往往被動(dòng)接受試點(diǎn)安排，而非主動(dòng)發(fā)起跨區(qū)域、跨層級(jí)委托代理行為。

三是以全流程電子化作為技術(shù)支撐。C市采購(gòu)中心依托全流程電子化采購(gòu)系統(tǒng)，將集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)與異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)項(xiàng)目全流程在線運(yùn)行，采購(gòu)人在本地采購(gòu)中心參與開標(biāo)、評(píng)審、實(shí)施監(jiān)督，避免了采購(gòu)人跨地區(qū)奔波。

存在的主要問題

——采購(gòu)人缺乏積極性。

在現(xiàn)行法律框架下，采購(gòu)人委托本地集采機(jī)構(gòu)組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)屬于法定委托。集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)是改革事項(xiàng)，對(duì)于采購(gòu)人而言，委托不同層級(jí)的集采機(jī)構(gòu)代理組織實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，需要花費(fèi)時(shí)間、精力理解改革精神，甄別非同級(jí)集采機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)在單位內(nèi)部達(dá)成決策共識(shí)等前置條件，具有諸多不確定因素，特別是對(duì)于采購(gòu)金額大、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，還可能面臨審計(jì)、巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察等情況，因此，采購(gòu)人基于求穩(wěn)怕變的心態(tài)，往往不愿成為第一個(gè)“吃螃蟹”的人。

——集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足。

從機(jī)構(gòu)管理機(jī)制的角度來(lái)看，目前大部分集采機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)卣O(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保障，人員工資按照事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)制執(zhí)行，代理所有政府采購(gòu)項(xiàng)目（含分散采購(gòu)項(xiàng)目）均不收取代理費(fèi)用，未建立業(yè)績(jī)與績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，存在“干多干少一個(gè)樣”的情況。

從機(jī)構(gòu)人員配置的角度來(lái)看，集采機(jī)構(gòu)的人員配置與工作量之間一般處于飽和狀態(tài)，有的集采機(jī)構(gòu)甚至需要通過外聘人員協(xié)助開展工作，客觀上沒有更多的人力、精力開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作，也缺乏主動(dòng)積極承接分散采購(gòu)項(xiàng)目的動(dòng)力。

從降低執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，集采機(jī)構(gòu)代理的采購(gòu)項(xiàng)目越多，受質(zhì)疑和投訴舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)越大，法律風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。為降低在執(zhí)行過程中的不可控風(fēng)險(xiǎn)，集采機(jī)構(gòu)往往不會(huì)主動(dòng)開展競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)。

——集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)不完全統(tǒng)一。

為建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)統(tǒng)一全國(guó)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)工作，財(cái)政部制定了《地方預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》（以下簡(jiǎn)稱《目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》），同時(shí)允許各省結(jié)合實(shí)際確定本地區(qū)貨物、服務(wù)類集采機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，在《目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》基礎(chǔ)上增加不超過10個(gè)品目，自行確定各品目具體執(zhí)行范圍、采購(gòu)限額等。此舉在實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)目錄省域范圍相對(duì)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，也在客觀上導(dǎo)致中央級(jí)和省級(jí)之間、各省份之間的集中采購(gòu)范圍不完全一致的情況。此外，針對(duì)分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部只規(guī)定了省級(jí)、市縣級(jí)單位分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)最低線，賦予了各省份在一定范圍內(nèi)設(shè)置限額標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)，但可能會(huì)出現(xiàn)同一預(yù)算金額項(xiàng)目在有的省份屬于政府采購(gòu)，而在其他省份則不屬于政府采購(gòu)的情況。

——信息化支撐能力有待提升。

目前，絕大多數(shù)省份的電子采購(gòu)平臺(tái)并不互通。若采購(gòu)人跨省域或跨行政層級(jí)委托集采機(jī)構(gòu)，則工作人員需到當(dāng)?shù)丶蓹C(jī)構(gòu)參加和監(jiān)督采購(gòu)活動(dòng)，而時(shí)間成本和費(fèi)用成本的增加導(dǎo)致采購(gòu)人探索開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)模式的意愿不強(qiáng)。

推進(jìn)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的建議

——健全績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。

推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)落地落實(shí)，必須健全績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)集采機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)充分市場(chǎng)化。筆者建議，可以從改變集采機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制入手，改財(cái)政全額保障為差額保障方式，探索實(shí)行集采機(jī)構(gòu)收費(fèi)模式，對(duì)集采業(yè)務(wù)采取財(cái)政定額保障，對(duì)分散采購(gòu)業(yè)務(wù)可以適當(dāng)收取代理費(fèi)。

同時(shí)，賦予集采機(jī)構(gòu)更多的自主管理權(quán)限，允許集采機(jī)構(gòu)自主招聘人員，實(shí)行工資績(jī)效管理，推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)由“坐等上門”變?yōu)橹鲃?dòng)推介，鼓勵(lì)其積極走出去，深入到各級(jí)、各地采購(gòu)單位中，廣泛宣傳機(jī)構(gòu)職能、服務(wù)事項(xiàng)、工作流程等，爭(zhēng)取贏得各地、各級(jí)采購(gòu)人對(duì)集采機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。

——加強(qiáng)集采機(jī)構(gòu)建設(shè)。

集采機(jī)構(gòu)有必要建立健全內(nèi)部控制管理制度，完善工作機(jī)制，從采購(gòu)需求、采購(gòu)文件編制、合同標(biāo)準(zhǔn)文本制訂、履約驗(yàn)收等方面完善操作程序，提高集中采購(gòu)質(zhì)量，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升專業(yè)水平，提高采購(gòu)單位的滿意度。此外，集采機(jī)構(gòu)還要主動(dòng)接受監(jiān)督、考核及評(píng)價(jià)，虛心聽取意見、建議，切實(shí)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

——統(tǒng)一集中采購(gòu)目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)。

集中采購(gòu)目錄是集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行采購(gòu)的指南。筆者建議，在一定行政區(qū)劃內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)目錄與采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部統(tǒng)一確定并公布，消除各地集中采購(gòu)目錄及采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一致的障礙，引導(dǎo)推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)在更大范圍內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

——完善技術(shù)支撐。

推進(jìn)各省實(shí)現(xiàn)采購(gòu)平臺(tái)一體化設(shè)計(jì)、一體化建設(shè)、一體化管理，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)政府采購(gòu)“一張網(wǎng)”。加強(qiáng)各省政府采購(gòu)平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享，推進(jìn)全流程電子化交易，實(shí)現(xiàn)異地遠(yuǎn)程開標(biāo)評(píng)審，降低采購(gòu)人跨區(qū)域、跨層級(jí)委托集采機(jī)構(gòu)的成本。

——加大政策宣傳。

切實(shí)加大政策宣傳力度，積極向采購(gòu)人、相關(guān)監(jiān)督部門、社會(huì)公眾等各方宣傳建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的背景、目標(biāo)、意義及舉措，爭(zhēng)取各界對(duì)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的理解與支持，打消采購(gòu)參與方的顧慮，營(yíng)造良好的輿論氛圍。

——加強(qiáng)監(jiān)督考核。

相關(guān)部門要加大對(duì)集采機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查及考核評(píng)價(jià)力度，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)管合力，促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展；要健全監(jiān)督管理機(jī)制，優(yōu)化考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)由“只求工作過得去”變?yōu)椤耙蠊ぷ鬟^得硬”；要加大對(duì)集采機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督力度，切實(shí)防范化解風(fēng)險(xiǎn)；要加強(qiáng)對(duì)集采機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)積極開展廉政建設(shè)，防范廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

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