如何更好拓寬政府采購(gòu)供應(yīng)商的救濟(jì)途徑

【探討與爭(zhēng)鳴】

如何更好拓寬政府采購(gòu)供應(yīng)商的救濟(jì)途徑

■ 姜薇

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）已頒布20多年，見(jiàn)證著我國(guó)政府采購(gòu)制度從青澀走向成熟。但隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作不斷迎來(lái)新的挑戰(zhàn)，尤其是當(dāng)評(píng)審過(guò)程、評(píng)審結(jié)果被質(zhì)疑投訴時(shí)，如何更好地保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人尤其是供應(yīng)商的合法權(quán)益，減輕供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)，拓寬供應(yīng)商的救濟(jì)途徑，亦是亟待解決的問(wèn)題之一。本文通過(guò)整理我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)規(guī)則中對(duì)被侵害供應(yīng)商實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)“重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”和“重新評(píng)審”兩種方式進(jìn)行比較，試圖分析論述“重新評(píng)審”規(guī)則的可行性及優(yōu)勢(shì)，以便財(cái)政部門更好地發(fā)揮行政裁決和監(jiān)督管理職責(zé)，保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

供應(yīng)商合法權(quán)益被侵害時(shí)的法律救濟(jì)和處理困境

概括來(lái)說(shuō)，侵害供應(yīng)商合法權(quán)益的情況大多出現(xiàn)在評(píng)審過(guò)程中，部分采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)出于種種目的對(duì)有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)商實(shí)施不公正對(duì)待，以期實(shí)現(xiàn)非法目的。雖然法律已經(jīng)規(guī)定了救濟(jì)途徑，賦予供應(yīng)商依法提出質(zhì)疑、投訴的權(quán)利，但現(xiàn)有的政策法規(guī)都不同程度地存在一些疏漏，無(wú)法全面保障供應(yīng)商的權(quán)益。

——錯(cuò)誤認(rèn)定供應(yīng)商資格。

當(dāng)非采購(gòu)人意向的供應(yīng)商以優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)和最低的價(jià)格出現(xiàn)在評(píng)審環(huán)節(jié)時(shí)，少數(shù)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審專家會(huì)在資格性審查上對(duì)供應(yīng)商作出極為嚴(yán)苛的評(píng)審。比如，以供應(yīng)商“信用中國(guó)”截圖不完整、法定代表人簽字蓋章不清晰、授權(quán)書不明確等瑕疵作為無(wú)效投標(biāo)的理由，認(rèn)定供應(yīng)商未按采購(gòu)文件投標(biāo)響應(yīng)，不具備采購(gòu)文件規(guī)定的資格要求，致使該供應(yīng)商被認(rèn)定為投標(biāo)響應(yīng)無(wú)效進(jìn)而喪失中標(biāo)或二輪報(bào)價(jià)的機(jī)會(huì)。又或者通過(guò)嚴(yán)格的資格性審查，減少合格供應(yīng)商的數(shù)量，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家，進(jìn)而廢標(biāo)重招，侵害最有希望中標(biāo)的供應(yīng)商的權(quán)益。

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）明確規(guī)定，對(duì)采購(gòu)過(guò)程或采購(gòu)結(jié)果提出的質(zhì)疑、投訴，如果質(zhì)疑、投訴成立，當(dāng)合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)依法另行確定；否則應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

可評(píng)審一旦結(jié)束，因錯(cuò)誤認(rèn)定資格而投標(biāo)響應(yīng)無(wú)效的供應(yīng)商就已經(jīng)喪失了參與本次評(píng)審的資格。即使質(zhì)疑、投訴成立，該供應(yīng)商也不可能被確定為中標(biāo)、成交供應(yīng)商，這是因?yàn)槠錄](méi)有進(jìn)入符合性審查和評(píng)分等環(huán)節(jié)。

筆者認(rèn)為，缺少了“重新評(píng)審”這一救濟(jì)路徑，無(wú)論是另行確定供應(yīng)商還是重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，原本有望中標(biāo)的供應(yīng)商都已成為“陪跑者”。即使重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，也要投入大量的時(shí)間和成本，甚至因標(biāo)的的暴露喪失投標(biāo)優(yōu)勢(shì)?？梢?jiàn)缺少“重新評(píng)審”這一規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致因錯(cuò)誤認(rèn)定資格而投標(biāo)響應(yīng)無(wú)效的供應(yīng)商在參與投標(biāo)的合法權(quán)益和期待利益無(wú)法得到保障。

——錯(cuò)誤認(rèn)定供應(yīng)商評(píng)分。

除了錯(cuò)誤認(rèn)定資格，少數(shù)評(píng)審專家還有可能在采購(gòu)人代表的授意下故意降低部分供應(yīng)商的評(píng)分，以確保采購(gòu)人意向的供應(yīng)商能夠中標(biāo)成交。比如，對(duì)技術(shù)參數(shù)或服務(wù)內(nèi)容作出錯(cuò)誤的認(rèn)定、減少業(yè)績(jī)的數(shù)量計(jì)算等，使原本排名第一的供應(yīng)商得分減少，從而喪失中標(biāo)、成交的可能性。

如果供應(yīng)商針對(duì)打分不公正提出的質(zhì)疑、投訴成立，則按照94號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，即應(yīng)當(dāng)按糾正后的分?jǐn)?shù)確定排名第一的供應(yīng)商為成交供應(yīng)商，否則責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。而如果發(fā)現(xiàn)在評(píng)審過(guò)程中出現(xiàn)了影響采購(gòu)公正的違法違規(guī)行為的，則應(yīng)按《政府采購(gòu)法》第三十六條予以廢標(biāo)。

除了94號(hào)令規(guī)定的“另行確定”和“重新開(kāi)展”兩種方式外，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十四條還提出了“重新評(píng)審”這一解決方案，即投標(biāo)人對(duì)出現(xiàn)分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定評(píng)分畸高或畸低情形提出質(zhì)疑的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審，重新評(píng)審改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

因?yàn)榍笆鲆?guī)定采用列舉式的說(shuō)明，所以“重新評(píng)審”的情形過(guò)少。而在實(shí)踐中，更多的情況是評(píng)審錯(cuò)誤，而這又不屬于可以“重新評(píng)審”的四種情形范圍。財(cái)政部門在處理投訴時(shí)僅針對(duì)投訴內(nèi)容進(jìn)行處理，加之專業(yè)所限，審查往往不涉及評(píng)審的全部?jī)?nèi)容，僅憑對(duì)投訴事項(xiàng)的審查而另行確定成交供應(yīng)商往往會(huì)引發(fā)新的質(zhì)疑與投訴，而評(píng)審錯(cuò)誤又常伴有影響采購(gòu)公正的違法違規(guī)行為這一情形，因此，無(wú)論是投訴裁決還是監(jiān)督檢查，財(cái)政部門也常因種種原因難以做出最準(zhǔn)確的裁決，又因無(wú)法找到更恰當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，導(dǎo)致廢標(biāo)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)成為最保險(xiǎn)的裁決。

“重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”的弊端

通過(guò)梳理現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者發(fā)現(xiàn)，救濟(jì)供應(yīng)商最常用的方法便是重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，而這種方法往往存在著一定弊端。

一是供應(yīng)商喪失了本次中標(biāo)、成交機(jī)會(huì)。被排斥或歧視的供應(yīng)商往往是本次采購(gòu)中最具競(jìng)爭(zhēng)力的參與者，無(wú)論是被錯(cuò)誤地認(rèn)定為投標(biāo)響應(yīng)無(wú)效，還是因供應(yīng)商數(shù)量不足3家廢標(biāo)，該供應(yīng)商都會(huì)因此喪失此次參與的機(jī)會(huì)。即使后期提出的質(zhì)疑、投訴成立，采購(gòu)活動(dòng)也無(wú)法回轉(zhuǎn)至原評(píng)審環(huán)節(jié)，無(wú)效投標(biāo)響應(yīng)的供應(yīng)商無(wú)法進(jìn)入符合性審查和第二輪報(bào)價(jià)環(huán)節(jié)。即使重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，原先被侵害的供應(yīng)商也可能因?yàn)樵诘谝淮胃?jìng)爭(zhēng)時(shí)暴露標(biāo)的而不再享有優(yōu)勢(shì)。

二是期待利益的喪失。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)賦予了供應(yīng)商提起訴訟的權(quán)利，可責(zé)任人承擔(dān)的賠償責(zé)任并不包括期待利益。按照《中華人民共和國(guó)民法典》第五百八十四條規(guī)定，期待利益包括在合同履行后可以獲得的利益、因違約而導(dǎo)致的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的減損滅失和費(fèi)用的支出，但對(duì)中標(biāo)、成交希望最大的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，錯(cuò)誤評(píng)審不僅會(huì)形成投標(biāo)過(guò)程中的損失，而且還會(huì)導(dǎo)致其喪失本次項(xiàng)目盈利的機(jī)會(huì)，僅針對(duì)前期的支出費(fèi)用要求追償，客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商利益的最大保護(hù)。

三是可能導(dǎo)致供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)制度喪失信心。如果無(wú)法有針對(duì)性地解決供應(yīng)商的現(xiàn)實(shí)困境，以廢標(biāo)后重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)作為折中的救濟(jì)手段，則會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)制度喪失信心，進(jìn)而造成監(jiān)管部門公信力的下降。

“重新評(píng)審”的可能性

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，“評(píng)審結(jié)果匯總完成后，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審委員會(huì)均不得修改評(píng)審結(jié)果或者要求重新評(píng)審，但資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)審委員會(huì)一致認(rèn)定評(píng)分畸高或畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果，并在評(píng)審報(bào)告中明確記載?！彪m然該規(guī)定僅針對(duì)在評(píng)審過(guò)程中出現(xiàn)的情形，并不涉及在評(píng)審結(jié)束后的質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)，但對(duì)“資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤”可以進(jìn)行重新評(píng)審的方式很有實(shí)踐意義。如果在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)可以更多地采用“重新評(píng)審”這一方法，可以讓錯(cuò)失資格的供應(yīng)商參與到原先的評(píng)審當(dāng)中，就可以最大程度地保障供應(yīng)商在本次評(píng)審中的優(yōu)勢(shì)。

要確?！爸匦略u(píng)審”這一規(guī)則既保障供應(yīng)商的合法權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)公平公正，就需要明確“重新評(píng)審”的范圍。因?yàn)楝F(xiàn)行法律法規(guī)采用的是列舉式的表述，所以無(wú)法涵蓋政府采購(gòu)活動(dòng)中紛繁復(fù)雜的情況。筆者認(rèn)為，如果可以在法律法規(guī)中更多地增加“重新評(píng)審”機(jī)制，在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)通過(guò)重新組織評(píng)審委員會(huì)對(duì)原投標(biāo)響應(yīng)文件進(jìn)行再次審查，則能最大程度地節(jié)省時(shí)間、保障供應(yīng)商每一次投標(biāo)機(jī)會(huì)，解決質(zhì)疑、投訴項(xiàng)目執(zhí)行周期過(guò)長(zhǎng)的困境，有效地提升供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)制度的信心，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

（作者單位：青海省財(cái)政廳采購(gòu)監(jiān)督管理處）

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