不必量化標(biāo)準(zhǔn) 可視情況而定

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

不必量化標(biāo)準(zhǔn) 可視情況而定

■ 秦志龍

在政府采購(gòu)實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)投標(biāo)人異常低價(jià)問(wèn)題的處理始終是個(gè)難題，而由此引發(fā)的爭(zhēng)論也始終沒(méi)有停止過(guò)。雖然《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）第六十條對(duì)此作了明確規(guī)定，但不少人認(rèn)為該規(guī)定不夠細(xì)化，應(yīng)該規(guī)定一個(gè)具體數(shù)值。例如，低于投標(biāo)平均價(jià)20%的，就認(rèn)定為不合理低價(jià)，而應(yīng)作為無(wú)效標(biāo)處理。然而，筆者認(rèn)為，不必量化標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將異常低價(jià)是否合理的認(rèn)定權(quán)交由評(píng)標(biāo)委員會(huì)，由其在現(xiàn)場(chǎng)具體問(wèn)題具體分析，是合適且科學(xué)的。

原因一：要得到一個(gè)比較合理的投標(biāo)平均價(jià)，是比較困難的，且需要一些苛刻的前提條件。一是需要有足夠的樣本數(shù)即投標(biāo)人數(shù)量。對(duì)于只有3至4個(gè)投標(biāo)人參與的項(xiàng)目，其投標(biāo)平均價(jià)并不能說(shuō)明問(wèn)題。例如，英國(guó)政府采購(gòu)研究認(rèn)為，6個(gè)完全獨(dú)立的投標(biāo)人參與的項(xiàng)目，是最理想的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，并具有最優(yōu)的采購(gòu)效率和最低的采購(gòu)成本。二是參與同一項(xiàng)目的投標(biāo)人質(zhì)量應(yīng)該是相同或相仿的，即其規(guī)模、產(chǎn)能、工藝水平、技術(shù)水平、產(chǎn)地、經(jīng)驗(yàn)等是基本相仿的，否則其投標(biāo)價(jià)無(wú)法用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。三是需要投標(biāo)人是完全獨(dú)立且能夠真正自由競(jìng)爭(zhēng)的。四是從政府采購(gòu)現(xiàn)狀來(lái)看，前面三個(gè)條件在大部分項(xiàng)目中是不存在或者說(shuō)是難以達(dá)到的。

原因二：成本不同，則對(duì)利潤(rùn)的要求不同，其投標(biāo)價(jià)自然就存在差異。若簡(jiǎn)單用一個(gè)平均價(jià)來(lái)衡量其報(bào)價(jià)的合理性，顯然有失公允。以投標(biāo)價(jià)格差異比較小的貨物如家具為例，如果是木質(zhì)家具，則存在木材的品種、產(chǎn)地、質(zhì)量等成本差異，而其使用的五金件價(jià)格差異更大，因此很難用一個(gè)簡(jiǎn)單的投標(biāo)平均價(jià)來(lái)判斷其價(jià)格的合理性。如果是鋼制家具，則存在因鋼材品質(zhì)、處理工藝、裸板厚度（管壁厚度）等不同而造成的價(jià)格差異，更不用說(shuō)因生產(chǎn)廠家的規(guī)模、產(chǎn)能、工藝水平、技術(shù)水平、產(chǎn)地、經(jīng)驗(yàn)以及管理水平等差異而造成的最終投標(biāo)價(jià)的不同。此外，如果一個(gè)生產(chǎn)廠家經(jīng)驗(yàn)豐富，則大概率會(huì)減少材料浪費(fèi)；工藝水平高，則能充分利用邊角料；管理能力強(qiáng)，則可以提高用工水平、生產(chǎn)效率。換言之，這些都可以在一定程度上降低其生產(chǎn)成本。而成本不同，其投標(biāo)價(jià)自然就存在差異。在許多家具采購(gòu)項(xiàng)目中，最低價(jià)只是最高價(jià)一半的情況也時(shí)?？梢?jiàn)。

原因三：相對(duì)貨物采購(gòu)來(lái)說(shuō)，大部分服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的投標(biāo)價(jià)更難判斷其合理性，必須要有真正的專(zhuān)家方能得出比較客觀、公正的結(jié)論。例如，對(duì)軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而言，其成本價(jià)很難通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行判斷。假如某公司具有類(lèi)似的產(chǎn)成品，那么只需要進(jìn)行少量的二次開(kāi)發(fā)就能完成項(xiàng)目。在完成大量類(lèi)似項(xiàng)目后，該公司對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的投標(biāo)價(jià)就可以報(bào)得很低。即使某投標(biāo)人沒(méi)有產(chǎn)成品，但其公司規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富，并有許多構(gòu)件、中間件，那么也只需要進(jìn)行少量的開(kāi)發(fā)就能較快地完成項(xiàng)目，且成本相對(duì)于一個(gè)新公司來(lái)說(shuō)要低很多。假如一個(gè)投標(biāo)人完全沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，所有代碼都需要重新編寫(xiě)，那么成本顯然要比前兩類(lèi)公司大上許多倍，且開(kāi)發(fā)周期更長(zhǎng)、效率更低。此時(shí)，若簡(jiǎn)單粗暴地將一個(gè)低于平均價(jià)某個(gè)數(shù)值的投標(biāo)文件作為無(wú)效標(biāo)處理，顯然并不公平，且有可能失去一個(gè)真正有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀供應(yīng)商。根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于純軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，某投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)比投標(biāo)平均價(jià)低30%是正常的。

原因四：價(jià)格和效率問(wèn)題。例如，對(duì)于一棟建筑物的建設(shè)工作，某供應(yīng)商若采用全預(yù)制件，則可以在極短時(shí)間內(nèi)完成（在2010年上海世博會(huì)期間，某公司用一天時(shí)間就完成了一棟五層樓的建設(shè)工作）；若從挖土、燒磚開(kāi)始建設(shè)，則其成本、效率、報(bào)價(jià)與第一種方式并不具有可比性。又如，Windows操作系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)成本是幾十億美元，如果只銷(xiāo)售一套，那么其價(jià)格就是幾十億美元，而目前一套Windows操作系統(tǒng)只需要幾百元人民幣，原因在于已銷(xiāo)售了幾十億套的規(guī)模效應(yīng)。實(shí)際上，其開(kāi)發(fā)成本早已分?jǐn)偼戤叄F(xiàn)在幾乎可以零成本銷(xiāo)售。如此一來(lái)，其投標(biāo)價(jià)再低，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是不合理的。雖然例子比較極端，但在現(xiàn)實(shí)采購(gòu)過(guò)程中還是存在類(lèi)似情況的。

當(dāng)然，并非所有品目的投標(biāo)價(jià)格差異都大到無(wú)法利用平均價(jià)來(lái)進(jìn)行判斷。例如，在物業(yè)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)差異相對(duì)其他品目要小很多。筆者在同物業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)交流溝通中得知，目前大部分物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的人工成本占整個(gè)項(xiàng)目比重的80%左右，而人工成本是受政府最低工資標(biāo)準(zhǔn)限制的（在物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目中，一般人工成本都是按當(dāng)?shù)卣淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算）。因此，無(wú)論投標(biāo)人規(guī)模等因素如何不同，其成本大多相差無(wú)幾，主要差別在于管理成本、投標(biāo)人追求的利潤(rùn)率不同。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一般物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的不同投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)最大不會(huì)相差5%。對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目，如果某投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)低于投標(biāo)平均價(jià)的10%，那么就可以認(rèn)定其為以不合理低價(jià)投標(biāo)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

綜上所述，筆者認(rèn)為，87號(hào)令第六十條的規(guī)定是可行的，也是合適的。如果簡(jiǎn)單規(guī)定一個(gè)價(jià)格差異比例，似乎是統(tǒng)一了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但會(huì)給實(shí)際操作帶來(lái)困難，也會(huì)對(duì)某些投標(biāo)人不公平，還可能錯(cuò)失許多真正的優(yōu)秀供應(yīng)商，更不符合政府采購(gòu)的“三公原則”。因此，筆者建議，不必量化標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。即使是同一類(lèi)項(xiàng)目，針對(duì)不同的投標(biāo)人組合，也應(yīng)進(jìn)行個(gè)案分析，從投標(biāo)人的規(guī)模、產(chǎn)能、經(jīng)驗(yàn)等多方面綜合考量，而不能簡(jiǎn)單地套用一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在對(duì)異常低價(jià)是否合理的認(rèn)定過(guò)程中，應(yīng)充分利用專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，來(lái)判斷投標(biāo)人的異常低價(jià)是否合理。也就是說(shuō)，將異常低價(jià)是否合理的認(rèn)定權(quán)交由評(píng)標(biāo)委員會(huì)，是合適且科學(xué)的。

（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。