楊蔚林：如何應(yīng)對歐盟對華政府采購策略

摘要：歐盟對我國加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）提出的所有要求，均已明確地列入其官方文件中。是否能夠予以實現(xiàn)及如何將其逐步落實，無外乎主觀愿望和客觀行動兩個方面，相應(yīng)體現(xiàn)在其官方文件的基本判斷和官員在雙邊交往過程中的訴求之中。政府采購近年來之所以成為中歐雙邊交往的主要議題之一因此能夠得以充分的詮釋。為此，本文有意梳理其策略、方法和路徑，力圖尋求其共性，為活躍我國進(jìn)一步對外開放提供思路。

1歐盟針對我國政府采購的宏觀策略

由于近年來我國在與歐盟雙邊貿(mào)易關(guān)系中的連續(xù)、巨額順差，以及近期歐盟自身出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，無論是出于平衡雙邊貿(mào)易的考慮，還是為歐盟企業(yè)尋求進(jìn)一步拓展海外市場的目的，進(jìn)入我國政府采購市場是擴(kuò)大歐盟企業(yè)在華市場份額的最佳途徑。所以，逐步達(dá)到這一共識的過程，則體現(xiàn)于歐盟官方與其在華商會的各類文件之中。

（一）歐盟官方機(jī)構(gòu)的基本定位

近年來，歐盟方面針對我國的策略逐漸發(fā)生著變化，主要隱含于各類對華政策的認(rèn)識之中，具體體現(xiàn)在以下幾個文件。

首先，歐盟委員會于2003年更新制訂了《走向成熟的伙伴關(guān)系—歐中關(guān)系之共同利益和挑戰(zhàn)》，認(rèn)為隨著雙方各個領(lǐng)域關(guān)系的飛速發(fā)展，雙邊關(guān)系也應(yīng)當(dāng)再次重新定位。這一變化自然也體現(xiàn)在政府采購市場的開放問題上。

2006年，歐盟發(fā)布了名為《競爭與伙伴關(guān)系：歐中貿(mào)易和投資政策》戰(zhàn)略文件，提出要與中國建立一種公平競爭的伙伴關(guān)系，在所謂“市場準(zhǔn)入壁壘”的第三項，要求中國政府開放其采購市場，特別是要求“在其世貿(mào)承諾之外進(jìn)一步開放市場，為歐盟企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會”。

2008年8月，歐盟委員會貿(mào)易總司提出了名為《中國--歐盟貿(mào)易可持續(xù)性影響評估》的總結(jié)報告，認(rèn)為“歐盟應(yīng)當(dāng)將其好的經(jīng)驗介紹給中國，以鼓勵中國進(jìn)一步推行改革”,同時應(yīng)當(dāng)重點推動“增加中央，地區(qū)和地方采購政策和采購行為的透明度”。

2009年4月歐洲對外關(guān)系委員會提出的名為《歐中關(guān)系實力審核》的政策報告，在“重新平衡經(jīng)濟(jì)關(guān)系”的問題上，認(rèn)為“全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得糾正不平衡的對華貿(mào)易關(guān)系對歐盟來說變得愈加迫切，而歐盟領(lǐng)導(dǎo)人也漸漸意識到全球經(jīng)濟(jì)不平衡帶來的災(zāi)難性后果”。因此，“中國必須減少或補(bǔ)償其巨大的對歐貿(mào)易順差，不管是通過向歐洲企業(yè)開放一些重要行業(yè)的方式，還是通過在能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長的歐洲重要行業(yè)做出長期投資的方式”。因此，“歐盟應(yīng)提議這樣一項特定的交易：中國給歐盟投資者開放中國的資本市場、服務(wù)業(yè)、公共采購、基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)效力，來換取中國資本投資歐洲市場的機(jī)會”。最后提出的目的是“尋求相互開放公共采購業(yè)務(wù)”，（以上參見第五章轉(zhuǎn)向互惠性交往以及結(jié)論）。

2010年6月，歐盟通過了第二個十年規(guī)劃即“歐洲2020戰(zhàn)略”，在其題為“利用我們的對外政策工具”一節(jié)中認(rèn)為，“應(yīng)充分利用歐盟對外經(jīng)濟(jì)政策工具，擴(kuò)大對世界范圍內(nèi)公開與公平的市場的參與，以促進(jìn)歐洲的經(jīng)濟(jì)增長”，提出的目標(biāo)之一即為“推進(jìn)與重要合作伙伴進(jìn)行高層戰(zhàn)略對話，討論的戰(zhàn)略問題應(yīng)涉及市場準(zhǔn)入”，同時“強(qiáng)化與中國的高層經(jīng)濟(jì)對話”。

2011年，歐盟發(fā)布了名為《貿(mào)易、增長與國際事務(wù)——貿(mào)易政策》的文件，簡稱2011-2015年歐盟貿(mào)易政策，該文件是歐盟2020戰(zhàn)略的外延，也是歐盟一項明確的宣言，認(rèn)為“中國是發(fā)展迅速的出口市場。但是，在標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、服務(wù)、投資和政府采購方面，中國還存在相當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入壁壘”。因此，其結(jié)論是應(yīng)當(dāng)“在2011年，提出立法建議，以保護(hù)和提高歐盟參與發(fā)達(dá)國家及新興市場經(jīng)濟(jì)體公共采購的比重”。

總之，上述文件的主要內(nèi)容是對中歐雙邊關(guān)系總體判斷，并提出未來的定位，從而指導(dǎo)下一步與我交往過程中應(yīng)當(dāng)明確的策略、方針以及具體針對的重點議題，包括方式、方法。

（二）歐盟商會的積極呼應(yīng)

值得注意的是，歐盟企業(yè)在華商會連年來發(fā)布名為《歐盟企業(yè)在中國建議書》，其內(nèi)容主要是針對中國的商業(yè)環(huán)境提出建議。在多達(dá)647頁的2011年的建議書中，按照34項議題提出了380多條建議，其焦點主要集中在監(jiān)管框架和市場準(zhǔn)入兩大領(lǐng)域，并就中國的市場準(zhǔn)入制度歸納出三大障礙，即：強(qiáng)制性認(rèn)證和許可體系；知識產(chǎn)權(quán)政策；政府采購行為。因此，作為結(jié)論，建議書認(rèn)為中國的市場開放程度依然不足，并且出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

特別是2011年4月20日，歐盟商會發(fā)布了名為《中國的公共采購：歐盟企業(yè)在中國參與公共采購合同競標(biāo)的經(jīng)驗》的調(diào)查報告，其特點是更加關(guān)注我國未來政府采購市場中的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，即工程采購，其目的是要求我國予以改進(jìn)。對其的評價參見《中國政府采購報》2011年4月26日刊登的國家信息中心呂漢陽博士后的“針對中國歐盟商會《中國的公共采購：歐盟企業(yè)在中國參與公共采購合同競標(biāo)的經(jīng)驗》的回應(yīng)”，以及國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所特聘研究員黃冬如的“中國歐盟商會‘中國公共采購報告’評析”。

總之，上述文件的各項議題均以《政府采購協(xié)定》的名義加強(qiáng)其正當(dāng)性，然而，其所包含的內(nèi)容范圍之大，分析事項之細(xì)，訴求目的之明確，說明其目的明確、思路清晰，同時強(qiáng)調(diào)“該建議書將提交給中國各級政府和監(jiān)管部門、歐盟委員會、歐盟各成員國政府和中歐兩地的商業(yè)組織及公司”，進(jìn)而力圖使其成為雙邊討論和對話的基礎(chǔ)。

因此可以將其視為一種談判策略，目的是尋求在華企業(yè)商會與其官方代表之間形成內(nèi)、外呼應(yīng)，從而促成所謂的事實與訴求之間的聯(lián)系。

2中歐雙邊關(guān)系及其歐盟相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)

介紹雙邊交往的框架，對方機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍劃分以及目前達(dá)成的結(jié)果，能夠更加清晰地說明其對外交涉的路徑和方法。

（一）中歐雙邊交往的基本框架

歐盟實現(xiàn)對華政策的主要方法之一就是通過高級別的政治對話，這一政治對話的基本框架始于1994年，并且于2002年通過換文的形式正式升級為雙方政治對話框架。目前雙方的國家首腦和政府首腦每年舉行一次峰會，會議地點輪流交換。

由于中歐貿(mào)易近年來的迅速增長，雙方于2008年啟動了新的戰(zhàn)略機(jī)制以協(xié)調(diào)雙邊貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)政策，即歐洲委員會和我國國務(wù)院副總理層面上的高層經(jīng)貿(mào)對話。一年一次的中歐經(jīng)貿(mào)高層對話對現(xiàn)有中歐政治對話起到補(bǔ)充和加強(qiáng)的作用。

（二）歐盟委員會專門負(fù)責(zé)政府采購的機(jī)構(gòu)

作為歐盟執(zhí)行機(jī)構(gòu)的歐盟委員會，負(fù)責(zé)執(zhí)行歐盟議會和歐盟部長理事會的決定。因此，歐委會根據(jù)具體政策領(lǐng)域下設(shè)的各個部門，稱為總司。具體涉及政府采購領(lǐng)域主要有兩個總司，其一是歐委會下屬的歐盟內(nèi)部市場與服務(wù)總司，其主管的現(xiàn)任委員是法國前農(nóng)業(yè)部長巴爾尼耶。該總司下設(shè)8個司局，其中的第三司局C是歐盟公共采購合同政策司，具體設(shè)置4個處，前3個處室按國別劃分，負(fù)責(zé)歐盟相關(guān)法律在其境內(nèi)的具體實施，第四處室負(fù)責(zé)統(tǒng)計政府采購合同以及落實電子網(wǎng)絡(luò)采購方式。可見，該司局的主要工作包括兩個方面，對內(nèi)是推動歐盟內(nèi)市場的一體化；對外是代表歐盟參與相關(guān)談判。

其二是歐委會下屬的歐盟貿(mào)易總司，主要代表歐盟進(jìn)行貿(mào)易方面的對外談判。其下設(shè)的G司負(fù)責(zé)世貿(mào)框架下的服務(wù)貿(mào)易談判。其主管的現(xiàn)任委員是比利時前外長德古赫特，同時兼任歐盟在世貿(mào)的首席代表。為了給歐洲企業(yè)創(chuàng)造公平的貿(mào)易環(huán)境，德古赫特提出了歐委會未來5年內(nèi)的貿(mào)易戰(zhàn)略，其中包括“在歐盟內(nèi)部的開放市場(如公共采購市場)和貿(mào)易伙伴較為封閉的市場之間創(chuàng)建平衡的貿(mào)易關(guān)系”，在與我國的貿(mào)易關(guān)系問題上，強(qiáng)調(diào)為了確保貿(mào)易平衡，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和推行積極但嚴(yán)厲的貿(mào)易政策。

目前，雙邊高層達(dá)成的最新共識是再次重申加強(qiáng)雙邊就此問題進(jìn)行對話的重要性，即2012年2月14日第十四次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會晤聯(lián)合新聞公報中第十一條雙方歡迎中歐企業(yè)有意加強(qiáng)貿(mào)易和雙邊投資中聲明的“雙方還強(qiáng)調(diào)就標(biāo)準(zhǔn)、政府采購和補(bǔ)貼等問題開展對話的重要性”。

總之，歐盟落實其對華戰(zhàn)略政策的基本方法是主管機(jī)關(guān)明確方案，商會積極配合，進(jìn)而在高層會晤中巧妙提出，最終形成上、下、內(nèi)、外的充分互動。

3我國應(yīng)對的基本思路和措施

（一）對我國義務(wù)的基本判斷

總結(jié)、概括截至目前歐盟所有的要求，均以要求我國開放政府采購市場為目的，無論是針對政府采購的主、客體即范圍問題，還是政府采購的招投標(biāo)程序即水平問題，其方法不是假以GPA的名義，就是抬出我國2001年《入世議定書》中的承諾。

實際上，正是為了履行入世時的承諾，我國于2007年按期提出加入GPA的申請并與其各成員方積極談判，而在加入之前的承諾，主要是在華外國企業(yè)的待遇問題，即以“透明的方式”實施政府采購；和依照最惠國待遇給予所有外國實體“平等參與”投標(biāo)的機(jī)會。因此，在我國還未加入GPA，并未成為其締約方之前，我國目前還沒有義務(wù)開放我國的政府采購市場。相反，目前的難題是各方期望值很大。

（二）判斷對方的基本方法

主要包括經(jīng)濟(jì)、法律以及政策3個方面，相對應(yīng)的是對方的市場規(guī)模、法律制度以及政策導(dǎo)向下的排除例外。

第一，盡管對方宣稱其市場規(guī)模之巨大，然而，真正能夠反映雙邊實際經(jīng)濟(jì)往來的依據(jù)是雙邊貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對政府采購而言，目前外貿(mào)產(chǎn)品包括的范圍能夠說明是否涉及對方的政府采購市場，即可能性問題，而產(chǎn)品的性能、水平高低則決定了是否能夠進(jìn)入對方政府采購市場，即可行性問題，對此的評估有待于專門、細(xì)致的研究。

第二，盡管對方宣稱其法律制度之完善，然而，同一特點也反映了其復(fù)雜性。簡言之，歐盟現(xiàn)在實行的是單一的歐盟法和多種多樣的各成員國國內(nèi)法雙重平行的法律體系，因為前者著重規(guī)范的是如何簽訂政府采購合同方面的問題，而后者則規(guī)范政府采購合同履行過程中的所有問題。因此，要真正進(jìn)入對方市場，則必須掌握上述兩類法律體系，數(shù)量之大是一個歐盟法加上27個成員國的國內(nèi)法共28套法律，雖然共同點比較多，但是其各自的差異仍然存在，特別是語言方面。

第三，除了數(shù)量上的眾多法律制度，質(zhì)量上的導(dǎo)向性政策更加具有執(zhí)行過程中的靈活性，具體體現(xiàn)在歐盟的各種主要政策上，諸如綠色采購即為環(huán)保政策與政府采購制度的結(jié)合，其鼓勵性的結(jié)果不言而喻。

上述特點總結(jié)具體參考了我國商務(wù)部2011年的國別報告中有關(guān)歐盟政府采購一節(jié)，諸如在成員國協(xié)調(diào)問題上，指出“根據(jù)ＷＴＯ資料顯示，部分成員國尚未完成歐盟層面政府采購指令的轉(zhuǎn)化，而且歐盟各成員對政府采購的具體執(zhí)行規(guī)范寬窄尺度不同，給其他非歐盟成員國造成了很大的困擾和障礙”。在透明度問題上，“按照歐盟相關(guān)法律，中標(biāo)公告或合同簽署需進(jìn)行公告，但根據(jù)ＷＴＯ提供的數(shù)據(jù)，尚有２０％的政府采購項目結(jié)果并未對外公告，歐盟各國政府在政府采購?fù)该鞫确矫孢€有待進(jìn)步”。此外，在其他壁壘方面，還存在著“部分歐盟成員國對赴歐投資的中國企業(yè)外派人員實施嚴(yán)格的簽證政策，嚴(yán)重制約了中國企業(yè)赴歐投資”，甚至“在居留證方面也是如此，中國赴法投資企業(yè)管理人員到達(dá)法國后辦理當(dāng)?shù)氐木恿糇C常遇到許多額外要求”。

綜上所述，就我國目前加入GPA談判進(jìn)程的總體形勢判斷，是對外開放與內(nèi)部改革積極互動，形成了必須同時兼顧兩個方面的局面，具體表現(xiàn)為，在進(jìn)一步明確政府采購的主體、客體，保證對外開放的同時，對內(nèi)改革則必須盡快地建立和完善政府采購招投標(biāo)方面的程序制度建設(shè)，更好地發(fā)揮政府采購的政策性功能。

因此有必要加強(qiáng)歐盟公共采購法的研究，總結(jié)其談判要價方案的代表性，理清其觀點的前瞻之處，解剖其概念的隱蔽含義，梳理其談判、交涉的方式、方法，為完善我國政府采購制度和提供對外談判經(jīng)驗做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。（作者單位：西北政法大學(xué)國際法學(xué)院）