評審專家制度存廢之爭

黃民錦

《政府采購法》及其相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立政府采購專家評審制度，是為政府采購工作提供真實、可靠的評審意見，解答有關(guān)方面對政府評審工作中有關(guān)問題的咨詢或質(zhì)疑。由此，政府采購也可稱之為專家采購，立法者的意圖是在充分利用專家在行業(yè)中的專業(yè)背景，按規(guī)定的程序評審出性價比較高的供應(yīng)商。但是由于評審專家在評審活動中種種違反職業(yè)道德甚至違法行為的存在，嚴(yán)重?fù)p害政府采購的形象，導(dǎo)致部分政府采購學(xué)者對這一制度進行抨擊和質(zhì)疑，也致使理論界和實際工作者均有取消政府采購評審專家制度的呼聲，但也有一些學(xué)者及實務(wù)界人士認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留評審專家制度。因此，形成了對政府采購專家評審制度“肯定說”和“否定說”兩種不同的觀點。

兩種截然不同的觀點

否定評審專家制度的觀點認(rèn)為：評審專家制度無論在學(xué)理上還是在采購活動中都存在弊端，其學(xué)理上的弊端主要是將采購結(jié)果的決定權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，該第三方無需為其決定承擔(dān)任何責(zé)任，該制度設(shè)計的理念和思路是利用專家的獨立精神公正表現(xiàn)，確保評審的公平、公正，以專家的獨立性來約束采購人，結(jié)果這一制度不但不能解決問題，反而產(chǎn)生了評審專家權(quán)大責(zé)小、評標(biāo)全憑良心、素質(zhì)良莠不齊、缺乏有效監(jiān)管等弊端。“否定說”認(rèn)為，國外的政府采購模式中很少有第三方評審專家這一角色，相反，專家由采購官員擔(dān)當(dāng)，如美國非但沒有評審專家?guī)?，而且他們明確限制外部專家。

肯定評審專家制度的觀點認(rèn)為，評審專家制度的設(shè)立具有現(xiàn)實必要性。

一是評審專家制度的確立和保留有助于政府采購法律法規(guī)體系的完善性。

二是不可否認(rèn)這一制度在一定程度上會產(chǎn)生理論和實踐上的困境。但是，不能因此就否定制度存在的合理性。評審專家形象受損，公信力下降，并非是制度被濫用的原因。觀念錯位及受社會大潮影響是形成制度缺陷的思想根源，職業(yè)道德素質(zhì)低下是制度被監(jiān)用的客觀因素。

三是中國目前缺乏國外實行政府采購官員決定采購決策的制度環(huán)境及現(xiàn)實環(huán)境，主要標(biāo)志是中國沒有建立政府采購職業(yè)資格認(rèn)證制度，這是因為合格的政府官員需要深厚的專業(yè)背景和法律法規(guī)知識，高尚的職業(yè)道德，受過良好的專業(yè)知識培訓(xùn)。

完善而不是取消

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實條件下，我國目前尚不具備完全與國外慣例接軌、取消評審專家制度的條件。因此，要從以下幾個方面進一步完善評審專家制度：

一是確立正確的政府采購評審專家制度理念。無論是監(jiān)管者、采購人還是采購代理機構(gòu)、投標(biāo)人都應(yīng)正確看待及客觀評價評審專家制度。雖然評審專家制度的權(quán)利運行，在政府采購實踐中發(fā)生了異化反應(yīng)，使政府采購活動的公正性受到了挑戰(zhàn)，但并不能就此認(rèn)為政府采購評審制度應(yīng)該廢除。由于制度缺陷、剛性約束力不強、操作性差、權(quán)責(zé)不對等使評審制度不合理運作導(dǎo)致的制度惡果，并不構(gòu)成廢除制度的理由，就如“穿錯鞋帶并不必然導(dǎo)致我們要將鞋丟掉”是同樣的道理。評審專家制度的立法精神、價值取向有利于政府采購活動的正當(dāng)性、公平性，不能因評審專家個人行為而取消制度性安排，否定一項制度的存在。恰恰相反，評審制度的中間代理人角色和評審專家的職業(yè)現(xiàn)實危機決定了有必要繼續(xù)保留和進一步完善評審專家制度。評審專家應(yīng)該拋開個人傾向性意見，站在客觀公正的立場開展評審工作。作為政府采購評審專家，一定程度上行使公權(quán)力比一般領(lǐng)域的專家或普通意見上的專家應(yīng)承擔(dān)更重的法律道德責(zé)任，受到更加嚴(yán)格的約束，因此以制度來規(guī)范更為重要和必要。

二是以制度供應(yīng)提升社會公眾對評審專家制度的認(rèn)可度。從實體上對評審專家制度進行完善，要針對目前政府采購制度缺陷、漏洞及執(zhí)行力不強等突出問題成因，認(rèn)真加以梳理。在此基礎(chǔ)上修訂和完善評審專家制度，明確評審專家權(quán)責(zé)對等的原則和規(guī)范操作辦法。如對評審專家在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)做出的有傾向性嫌疑的打分，明確由誰去界定、怎么界定等，從而建立對評審專家權(quán)威高效的監(jiān)管體系，強化評審制度的約束力。

三是要建立健全政府采購評審專家懲戒制度和程序前置制度。所謂的評審專家懲戒制度，是指特定的機構(gòu)依照政府采購評審制度的有關(guān)規(guī)定或評審專家協(xié)會制定的章程、職業(yè)行為規(guī)則或評審規(guī)范，對違背職業(yè)道德規(guī)范和法定義務(wù)的評審專家給予制裁的制度。所謂的評審專家懲戒程序前置，是指政府采購監(jiān)管部門如果要對評審專家進行處罰，應(yīng)當(dāng)首先移交評審專家協(xié)會處理，通過中介力量來規(guī)范法律法規(guī)無法實現(xiàn)的自律行為。

四是提升道德風(fēng)險預(yù)估水平，消減評審專家的道德風(fēng)險。評審專家履責(zé)過程的道德風(fēng)險不是一天形成的，預(yù)估是可能的也是必要的。雖然，預(yù)估不可能使道德風(fēng)險成為絕對可控對象，至少可以圈定其大致方向和范圍，為我們的行為提供可行性依據(jù)，要像西方某些國家防賊一樣防評審專家，使評審專家的不良動機難以成為現(xiàn)實，其道德風(fēng)險的可能性必然降低。在很容易滋生腐敗的政府采購中，因為對其利潤空間無法確定，評審專家制度的建立就是預(yù)估了道德風(fēng)險后的較優(yōu)選擇，也就是提高了道德風(fēng)險預(yù)估水平的結(jié)果。

五是明晰權(quán)責(zé)，獎罰并舉。政府采購評審秩序的好壞，與評審專家制度能否有效發(fā)揮密切相關(guān)，如果評審專家濫用職權(quán)，甚至與采購人、代理機構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商結(jié)成“貓鼠”同盟，評審專家制度將名存實亡。因此，應(yīng)對評審專家職責(zé)、評審權(quán)的行使等作詳盡規(guī)定，對評審隊伍從嚴(yán)監(jiān)管；嚴(yán)密督責(zé)評審專家守職盡責(zé)，確定權(quán)利邊界，避免評審專家打分的隨意性、主觀性，對其權(quán)限加以嚴(yán)格的規(guī)范，對違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。

同時，為了鼓勵評審專家恪守職責(zé)，要制定對盡職盡責(zé)的評審專家獎罰措施，做到獎優(yōu)罰劣，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。實行重獎重罰，確立評審專家責(zé)權(quán)利對等的原則，提高失信成本，恢復(fù)評審專家的社會公信力，為評審專家制度有效發(fā)揮提供良好的制度環(huán)境，評審專家制度的初衷才能有望實現(xiàn)。（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳）