批量集中采購優(yōu)勢何在

【批量集中采購專題探討②】

本報記者 賈璐

協(xié)議供貨在實踐中暴露出的種種問題，無疑是引發(fā)批量集中采購改革的直接原因之一。那么，代表著集中采購發(fā)展方向的批量集中采購同協(xié)議供貨相比，到底具有哪些優(yōu)勢？就此問題，本報采訪了業(yè)內(nèi)的相關專家，從理論層面一探究竟。

3項成本下降  3項效益提升

在政府采購公開透明程度及社會關注度不斷增強的背景下，“豪華采購”、“天價采購”事件頻現(xiàn)報端。對此，南開大學法學院教授何紅鋒的評價一語中的：“媒體報道的這些高價采購現(xiàn)象，大多是協(xié)議供貨導致的。” 從實際表現(xiàn)情況來看，協(xié)議供貨在運行中，最凸顯的也是價格弊病。

中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東認為，協(xié)議供貨的價格軟肋源于其分散本質(zhì)。他表示，每個采購單位按照協(xié)議購買各自所需的產(chǎn)品，沒有批量和總價值的限制，對于賣家而言依然屬于零售。零售很難有價格優(yōu)勢和規(guī)模效益。實際上，目前的協(xié)議供貨，不僅沒有價格優(yōu)勢，甚至比市場價更高，這是讓社會公眾無論如何也難以接受的。而協(xié)議供貨的另一個弊端是，無法向商家承諾采購量，既然沒有采購量的承諾，那商家如何給你低價承諾呢？“當然，這些問題也可以通過完善協(xié)議供貨制度得以解決，但是難度會很大。”徐煥東補充道。

據(jù)何紅鋒分析，協(xié)議供貨價格短板還有以下兩個促發(fā)因素：第一，協(xié)議供貨有一定的期限，而很多產(chǎn)品，特別是IT產(chǎn)品，在很短時間內(nèi)就可能出現(xiàn)產(chǎn)品及價格變化。雖然很多地方都規(guī)定，協(xié)議供貨的價格只是最高限價，實際供貨時供應商應當根據(jù)市場情況降價，但由于中標的協(xié)議供貨商數(shù)量有限，他們很容易形成價格聯(lián)盟，拒絕降價。第二，因受益的不確定性，供應商參加投標的積極性不高，因而無法展開有效充分競爭。

與協(xié)議供貨的價格短板相比，批量集中采購成交價低于市場10%以上的成績單顯得非常耀眼。

為什么批量集中采購能形成低價？中央國家機關政府采購中心綜合處處長高志剛分析說：“規(guī)模效應和競爭充分是批量集中采購具有價格優(yōu)勢的原因。批量集中采購能夠通過匯總采購人的實際需求數(shù)量，進而形成規(guī)模效應，提高政府采購的社會關注程度，并且增強投標供應商之間的競爭，促使投標供應商給予更加優(yōu)惠的折扣，從而最大限度地節(jié)約財政資金。”

然而，價格優(yōu)勢只是批量集中采購相較協(xié)議供貨的優(yōu)勢之一。

徐煥東對批量集中采購的經(jīng)濟學意義進行了全面分析，他認為與協(xié)議供貨等分散采購相比，批量集中采購具有采購成本、人力成本、監(jiān)督成本等3項成本下降，價格、質(zhì)量、服務等3項效益提升的特點。

他具體分析道，首先，批量集中采購將此前的零散采購進行匯總，避免了部分重復勞動，隨之節(jié)約了相關采購費用、降低了采購人力成本，且因其便于監(jiān)管部門集中監(jiān)管、又因社會關注度高而可獲得政府采購相關各方和社會公眾的自發(fā)監(jiān)督，還具有監(jiān)管成本低的特點。其次，與分散采購相比，批量集中采購顯然更符合市場批量競爭規(guī)則。顯而易見，批量越大，吸引的供應商就越多，而參與的供應商越多，采購活動帶有的競爭性就越強，采購方的選擇性就越多，價格優(yōu)勢、質(zhì)量優(yōu)勢及可獲得的配套服務等自然會顯著提升。

強化集中監(jiān)管  優(yōu)化支出管理

對于監(jiān)管部門而言，如何對協(xié)議供貨實施監(jiān)管是令人非常頭疼的事情，有些地區(qū)的政府采購監(jiān)管部門工作人員曾發(fā)出過“可望而不可及”的感慨。

徐煥東也提出：“協(xié)議供貨的致命弱點之一便是：無法實現(xiàn)集中監(jiān)管。”

從實踐來看，協(xié)議供貨的分散采購本質(zhì)及供應商與采購人的“一對一”操作，有可能導致政府采購監(jiān)管和約束的弱化，在個別項目上，甚至可能產(chǎn)生監(jiān)控的真空。采購人在協(xié)議供貨中任意選擇高配置機型、化整為零規(guī)避公開招標，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性等問題在協(xié)議供貨中屢有發(fā)生。

而在該層面上，批量集中采購也體現(xiàn)出了顯著的優(yōu)越性。

徐煥東從管理學視角提出出：“批量集中采購是政府采購公共本質(zhì)和管理科學化的必然要求，是一條必由之路。”

他分析道，作為公共采購，如何實現(xiàn)采購效果最優(yōu)、使公共資金帶來最大價值，是政府采購必須追求的重要目標。而相比分散采購，批量集中采購在管理學意義上具有實現(xiàn)政策目標、便于集中監(jiān)管、優(yōu)化行政支出管理現(xiàn)狀等優(yōu)勢。

其一，批量集中采購的操作模式使其更易實現(xiàn)政策目標。徐煥東表示，相比分散采購，批量集中采購對于提升政府采購政策功能執(zhí)行力的積極意義是不言自明的。

在這一點上，財政部財政科學研究所所長賈康也曾分析指出：“形成批量采購之后，可以形成宏觀調(diào)控中一種擴張或者是收縮的政策工具，并在某種程度上貫徹政策，包括影響產(chǎn)業(yè)政策、推動創(chuàng)新等。”

其二，批量集中采購的集中性決定了其更利于監(jiān)管。徐煥東點明，批量集中采購不僅使得監(jiān)管機構(gòu)更便于對采購行為實行從預算、標準配置、采購過程、履約等環(huán)節(jié)的全面、集中監(jiān)管；而且如果通過公開招標等方式采購，還會因批量集中采購巨大的社會關注度而促使眾多供應商和社會公眾主動參與監(jiān)督。

徐煥東還特別提到，近幾年來政府采購中的一些問題大多是在公開競爭中暴露出來的。因而便于監(jiān)管的批量集中采購，也具有一定的倒逼采購活動公開、公平、公正作用。

其三，批量集中采購是推進行政支出管理的必然選擇。徐煥東指出，批量集中采購有利于在黨政機關中實施集中統(tǒng)一標準控制，優(yōu)化行政支出管理現(xiàn)狀。

記者了解到，中央批量集中采購已按照滿足基本辦公需要和市場成熟度高的原則，將中央單位的臺式計算機和打印機統(tǒng)一成10款基本配置機型，既可滿足辦公需求，又符合資產(chǎn)配置標準，特殊配置須經(jīng)過主管部門審批，有效杜絕了超標準豪華采購現(xiàn)象的發(fā)生。從全國范圍來看，批量集中采購的燎原之勢客觀上也帶動了地方政府制定通用產(chǎn)品、服務項目的統(tǒng)一功能及價格標準的步伐。

切斷利益通道  促進反腐倡廉

“供應商參加某次協(xié)議供貨的投標以后，即使中標了，成為若干協(xié)議供貨商之一，仍然不能直接帶來效益，因為沒有直接確定交易量。供應商想在協(xié)議供貨中獲取實際效益，必須等到下一個具體的采購人向其采購才能進行交易。此時，供應商很自然地會想到要做一些‘公關’工作，私下找采購人進行‘一對一’商談。也因此，在協(xié)議供貨中，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性。”何紅鋒模擬出了供應商參加協(xié)議供貨的心理，同時也指出了協(xié)議供貨存在的廉政風險。

從我國近年出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象來看，結(jié)構(gòu)性腐敗問題突出。從政治學的理論和方法觀察和分析問題，公共權力主體的制約機制不夠健全和完善是結(jié)構(gòu)性腐敗的一個重要原因。因此，反對腐敗，搞好廉政建設的一個重要途徑就是要強化對公共權力主體制約機制的建設，必須對公共權力主體運用公共權力的過程、結(jié)果進行制約。而批量集中采購作為運作程序和規(guī)范，即可對公共權力主體進行有效制約。

高志剛分析道，協(xié)議供貨給供應商和采購人創(chuàng)造了利益連接的紐帶，而批量集中采購卻通過規(guī)避供應商與采購人的直接接觸，切斷了供應商與采購人之間的“利益通道”，具有顯而易見的防腐敗促廉政作用。

江蘇省政府采購中心副主任龔云峰則從另一個角度指出，批量集中采購因其采購規(guī)模大，社會關注度較高，可以更廣泛地接受政府采購相關各方和社會公眾的監(jiān)督，因而能夠更有力地防止因采購人自由裁量權過大而引發(fā)的“權力尋租”現(xiàn)象。此外，記者了解到，在中央單位試行批量集中采購后，不少主管部門都認為批量集中采購有利于規(guī)范下屬機構(gòu)采購行為，能夠有效促進部門建立內(nèi)部監(jiān)管機制。