公共采購理論的發(fā)展方向

【政府采購專業(yè)教育探討】

公共采購理論的發(fā)展方向

——公共采購理論研究與學(xué)科建設(shè)探討（二）

黃冬如

隨著國際金融危機爆發(fā)后出現(xiàn)的契機，隨著招投標(biāo)制度與政府采購制度的發(fā)展與沖突后出現(xiàn)的契機，公共采購理論作為新興創(chuàng)立的經(jīng)濟學(xué)學(xué)科理論之一，必將研究深入，逐漸成型，在學(xué)科性質(zhì)、學(xué)科對象、研究范圍、研究方法等方面實現(xiàn)重大突破。

第一，公共采購理論定位于中觀經(jīng)濟學(xué)，兼顧微觀與宏觀經(jīng)濟學(xué)，成為經(jīng)濟研究的重要組成部分。第二，公共采購理論研究對象由狹義的交易行為擴展到市場與經(jīng)濟社會，包容了廣義上的政府采購與招投標(biāo)，凡公共主體使用公共資金開展采購的范疇均被納入了學(xué)科視野。第三，公共采購理論大大拓寬了研究領(lǐng)域，公共采購與政府采購、招標(biāo)投標(biāo)的關(guān)系界定、公共采購倉儲制、公共采購供應(yīng)商管理、公共采購戰(zhàn)略、公共采購協(xié)議、公共采購政策、公共采購與公共預(yù)算、公共采購與廉潔政府服務(wù)型政府、公共采購市場秩序等市場經(jīng)濟條件下的新概念、新現(xiàn)象、新問題均應(yīng)成為研究熱點。最后，除傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟學(xué)框架與定性分析方法外，微觀經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)及數(shù)理模型與計量方法均應(yīng)被廣泛采用。

可以說，政府與市場的有機結(jié)合是公共采購理論的靈魂。在計劃經(jīng)濟體制下，公共采購理論囿于“購、銷、調(diào)、存”，以指令性分配取代市場化交換，致使學(xué)科自身的邊緣化、貧困化。以市場為取向的經(jīng)濟體制改革和以法治、責(zé)任、服務(wù)及有限政府為要義的行政管理體制改革賦予了公共采購理論新的生命，以全球化為導(dǎo)向的對外開放事業(yè)更為公共采購理論開辟了新的視界。公共采購理論最終將確立自己的理論前提，用現(xiàn)代主流經(jīng)濟學(xué)的范疇、邏輯與模型研究公共采購領(lǐng)域，將價值實現(xiàn)問題提高到戰(zhàn)略高度，扭轉(zhuǎn)了長期沿襲的“重預(yù)算分配、輕公共采購”思維定勢，為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟體制深化改革做出自己的貢獻。當(dāng)然，與社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)階段具體國情相適應(yīng)的公共采購體制遠(yuǎn)未形成，在探路中出現(xiàn)的一系列新情況、新矛盾、新問題亟待公共采購理論界深入研究。

公共采購理論與公共管理體制建設(shè)問題

公共采購制度創(chuàng)新是促進政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變以及政府轉(zhuǎn)型的實際進程。公共采購制度框架設(shè)計對國家公共管理體制創(chuàng)新將產(chǎn)生重要的影響。因為公共采購制度建立是涉及深化行政管理體制改革、健全完善社會主義公共市場經(jīng)濟制度和實現(xiàn)社會民生政策目標(biāo)的綜合性改革。一般認(rèn)為，“政務(wù)管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)”是政府的基本職能。而政府實現(xiàn)自身政務(wù)管理職能和為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)主要通過公共采購制度實現(xiàn)，也就是說，由所有公共采購主體部門來承擔(dān)這些重要職責(zé)。一方面，政府和財政、發(fā)改委及建設(shè)等部門作為政府采購與招標(biāo)的預(yù)算、管理和支出主體部門，甚至未來獨立設(shè)置的公共采購管理部門，必須統(tǒng)籌調(diào)整優(yōu)化甚至衍生內(nèi)部職能架構(gòu)和制度以適應(yīng)公共采購新需要。另一方面，作為公共采購主體的政府各職能部門以及國有企事業(yè)主體，也應(yīng)適應(yīng)公共采購制度創(chuàng)新需要結(jié)合自身實際情況作出相應(yīng)改革。以適應(yīng)公共服務(wù)型政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)以及廉潔服務(wù)、規(guī)范公平的現(xiàn)代公共采購要求。而這些正是公共采購主體理論設(shè)計所要解決的問題。

公共采購理論與社會主義公共市場經(jīng)濟的問題

無論從總量、廣度和深度上講，公共采購市場作為公共市場的重要主體在發(fā)揮導(dǎo)向和示范作用過程中提供什么、怎樣提供、提供多少產(chǎn)品和服務(wù)，都將深刻影響社會主義公共市場經(jīng)濟。公共采購市場是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，在公共市場中具有主體地位。

首先，公共采購總量大、范圍廣、涉及面寬，影響深遠(yuǎn)。從國際上看，政府采購總量一般占國家財政支出的60%-70%，占GDP的10%以上。若以中國2009年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到33.5萬億元計算，公共采購市場可達到3萬億元以上。

其次，采購主體范圍廣泛。它涉及所有政府、國有、公益等公共主體。

再其次，采購對象和類別豐富廣泛，幾乎涉及所有市場交易標(biāo)的如工程、貨物和服務(wù)等。

同時，公共采購程序全面復(fù)雜，從采購計劃的制定、采購到合同的履行和支付評價等都囊括在內(nèi)。如何通過公共采購理論研究，清晰界定政府與市場的關(guān)系？如何通過公共采購理論研究，充分運用公共政策職能靈活調(diào)控市場？如何通過公共采購理論研究，為建立規(guī)范誠信和穩(wěn)定的市場體系發(fā)揮作用？這些是理論界需要回答的重要問題。

公共采購理論與建設(shè)廉潔政府的問題

反腐敗問題關(guān)系黨和國家的根基和形象，關(guān)系國家肌體的健康，是生死存亡的關(guān)鍵問題。國家在大規(guī)模工程建設(shè)和貨物服務(wù)采購的過程中，在預(yù)算立項規(guī)劃階段、在前期方案制定階段、在準(zhǔn)備招標(biāo)和制作文件階段、在招標(biāo)代理、公告、評審或談判階段、在合同簽定和履約驗收階段、在最終核算和支付階段、在管理與監(jiān)督階段等都有可能出現(xiàn)尋租、產(chǎn)生腐敗。根據(jù)國際透明組織研究，在招投標(biāo)和政府采購中，通常估計腐敗帶來的危害占合同總價的10%-20%，在某些情況下可能更多。從5月20日中紀(jì)委通報的20件典型案件及工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)不同程度存在的14萬個問題來看，招標(biāo)采購腐敗已經(jīng)影響黨和政府的形象和信譽。問題的存在與制度設(shè)計不當(dāng)有很大關(guān)系。如何實現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由“以官為本”向以人為本轉(zhuǎn)變，由腐敗不斷向遏制和大幅減少腐敗轉(zhuǎn)變。公共采購理論研究承擔(dān)著這些重要使命。

公共采購理論與國際化的關(guān)系

中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判進入關(guān)鍵階段。中國的政府采購市場即公共市場將走向國際化。公共采購制度及國際化問題給我們帶來了許多思考。GPA的內(nèi)涵對我們意味著什么？我們在加入后將得到什么失去什么？我們應(yīng)當(dāng)做哪些準(zhǔn)備和政策調(diào)整？這一系列問題是中國整體的、涉及政治、經(jīng)濟、社會等重大問題的戰(zhàn)略命題。比如這涉及外國市場進入促進中國政府理念的轉(zhuǎn)變、涉及中國供應(yīng)商國際化市場戰(zhàn)略政策設(shè)定、涉及中國公共采購內(nèi)部體制機制的改變、涉及中國公共市場環(huán)境的重組架構(gòu)、涉及中國公共采購市場外部開放與國內(nèi)創(chuàng)新及科技進步等政策保護執(zhí)行關(guān)系等問題。這些都與中國政府社會經(jīng)濟政策息息相關(guān)。公共采購理論研究面臨時間緊迫、環(huán)境復(fù)雜和阻力較大的挑戰(zhàn)。

此外，諸如公共采購決策、管理監(jiān)督與執(zhí)行問題、公共采購價格指數(shù)建立問題、國內(nèi)公共采購統(tǒng)一市場建設(shè)問題、國內(nèi)市場與國際市場對接問題、公共采購當(dāng)事人法律地位問題、公共采購項目需求行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)問題、供應(yīng)商商業(yè)信譽與采購人權(quán)益問題、公共采購產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)量關(guān)系測度問題等等，同樣非常重要。（作者系財政部財政科學(xué)研究所博士后）