對標國際我國政府采購信息公開再“加碼”

公開，公開，再公開。公開采購意向——

對標國際我國政府采購信息公開再“加碼”

■ 本報記者 戎素梅

財政部近期發(fā)布《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文），其中要求推進采購意向公開，為便于供應商提前了解采購信息，各地區(qū)、各部門應創(chuàng)造條件積極推進采購意向公開（涉密信息除外）。自2020年起，選擇部分中央部門和地方開展公開采購意向試點。在試點基礎上，逐步實現(xiàn)各級預算單位采購意向公開。

什么是采購意向？采購意向和采購需求、采購計劃有何區(qū)別？公開采購意向，對政府采購監(jiān)督管理部門、操作執(zhí)行部門有何要求？這些問題值得關注思考。

采購意向可理解為初步的采購需求或采購計劃

多位受訪者認為，目前政府采購業(yè)界對采購意向尚無具體、統(tǒng)一的定義，可將其視為預算單位的初步采購需求或采購計劃。

關于采購需求，《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十五條作出了細化規(guī)定，即“采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術、服務、安全等要求”“除因技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確”等。根據(jù)財政部國庫司、條法司編著的《〈政府采購法實施條例〉釋義》對該條的闡釋，采購需求是指采購人對擬采購的貨物、工程和服務的技術、規(guī)格和性能、功能及質(zhì)量要求等，其基本要求為合規(guī)、完整、明確。按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）的規(guī)定，政府采購貨物、服務項目公開招標公告應當公開采購需求。

《條例》第二十九條明確，采購人應當根據(jù)集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案?！丁礂l例〉釋義》指出，政府采購實施計劃簡稱為政府采購計劃，用以指導政府采購預算的執(zhí)行。一般來說，其應包括采購項目的名稱、具體構成、采購數(shù)量、技術規(guī)格、服務要求、使用時間、項目預算金額、采購組織形式和方式等內(nèi)容，同時還應充分考慮如何落實政府采購政策功能，如為支持中小企業(yè)發(fā)展而需預留采購份額等。對于需要申請批準的內(nèi)容，如擬采購進口產(chǎn)品、擬申請采用公開招標以外方式采購等內(nèi)容，也應在政府采購實施計劃中標明。

38號文明確，采購意向包括主要采購項目、采購內(nèi)容及需求概況、預算金額、預計采購時間等。與采購需求、采購計劃相比，其內(nèi)容相對簡單?！翱梢哉f，采購意向是指尚未形成完整、明確的采購需求或采購計劃，僅是預算部門的初步意向和安排，可定義為備案后的采購計劃?！睆V西廣天一律師事務所律師沈德能的這一觀點，得到了多位受訪者的贊同。

大連海關辦公室張澤明則認為，此前采購意向僅作為采購人市場調(diào)查的一部分，一直沒有從概念上被提煉出來，實際操作中也大多依托于采購人員的個人經(jīng)驗。38號文首次提出公開采購意向，意在進一步搭建采購人與供應商之間的信息橋梁，對彌補雙方的信息不對稱、防范暗箱操作等行為，將起到積極作用。

國際采購規(guī)則對采購意向如何規(guī)定

在為38號文要求公開采購意向這一舉措點贊的同時，中機國際招標有限公司總經(jīng)理岳小川指出，此舉或許是借鑒了世行、亞行等國際慣例和通行做法。據(jù)了解，在具體項目招標采購的資格預審邀請公告或投標邀請公告刊登之前，世行貸款項目需在聯(lián)合國發(fā)展商業(yè)報及世行的外部網(wǎng)站刊登貸款項目采購的總采購通告，亞行項目需在亞行貸款月報及亞行的外部網(wǎng)站刊登總采購通告?？偛少復ǜ娴膬?nèi)容包括借款人貸款的金額和用途、采購計劃規(guī)定的采購范圍等。如，世行計劃于明年推出一個招標采購項目，其總采購通告會告知項目招標的整體進展情況，明年5月招標項目設計、明年8月招標項目總承包等。世行營商環(huán)境指標還倡導采購實體公開包括采購預算、采購項目、采購時間在內(nèi)的采購計劃，便于供應商提前掌握需求信息。

而據(jù)中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授姜愛華介紹，2012年修訂后的世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）多次出現(xiàn)意向采購這一稱謂。2012年3月，世界貿(mào)易組織政府采購委員會頒布了新版GPA協(xié)定，對1994年版GPA文本進行了簡化與優(yōu)化。新版GPA協(xié)定的總則部分增加了“定義”條款（即第1條），對該協(xié)定中的各種概念性名詞進行了解釋和說明。其中明確，意向采購公告，是指由采購實體公布的公告，用以邀請有興趣的供應商提交投標申請書或投標文件，或者兩者兼有。其第7條“公告”對意向采購公告作了詳細規(guī)定，要求除第13條（即限制性招標）規(guī)定情形外，采購實體應在附錄3列明的適當紙質(zhì)或電子媒體上公布意向采購公告。除該協(xié)議另有規(guī)定外，每一意向采購公告都應包括采購實體的名稱、地址、聯(lián)系采購實體和取得采購文件所必需的其他信息，如需付費，還應包括獲取這些文件的成本費用和付款條件；對采購的描述，包括擬采購貨物或服務的性質(zhì)和數(shù)量，或者不能明確數(shù)量時的估算量；對于重復采購合同，如有可能，公布意向采購后續(xù)公告的預計時間；交付貨物或服務的時限，或合同的延續(xù)期間；將采用的采購方式，以及是否引入談判和電子反拍等。

另據(jù)了解，美國1974年頒布的《聯(lián)邦采購條例》B章分8個部分介紹了政府采購計劃編制的全過程，包括開展市場調(diào)研、根據(jù)需求對外宣傳采購意向、發(fā)布采購需求相關信息、提出競標要求、明確對承包商資質(zhì)的要求等?！翱v觀國際采購規(guī)則，在招標公告正式發(fā)布之前，基本都會公布采購意向，38號文應該是受此啟發(fā)提出公開采購意向這一要求的?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家推測。

公開采購意向有其必要性

“一方面，等到項目要組織招標采購了才發(fā)布公告，供應商可能沒有足夠的時間去準備；另一方面，供應商的信息渠道受限，目前他們大多通過查詢各地的招標采購公告尋找項目，具有較大的盲目性，還有的供應商通過‘公關’從采購人、采購代理機構處獲取項目信息，這對其他供應商來說也不夠公平?！痹佬〈ㄕJ為，公開采購意向有其必要性，且相對可行。預算單位的年度預算批復后，其實是可以公開年度采購意向的。某預算單位這一年大概要組織幾次招標采購、金額多大、何時組織，基本能夠確定下來，當然不排除臨時取消或調(diào)整項目安排等情況，畢竟這些只是初步的計劃，內(nèi)容相對簡單，沒有采購需求、采購公告那么細致。

而據(jù)記者了解，實踐中，還存在暗中公開、指定公開采購意向的做法，容易滋生腐敗，也從反面說明了公開采購意向的必要性。典型的如某省教育廳原副廳長受賄案。在該省中小學教材教輔采購項目開始之前，這位副廳長向某些供應商透露了這一采購意向，后來一位據(jù)此投標的供應商被判定為無效標。該供應商不服，向代理機構提起了質(zhì)疑；質(zhì)疑被駁回后，又提起了投訴。在投訴處理的質(zhì)證會上，該供應商拿出了采購人此前為其提供的一份初步采購需求說明，說自己就是按照這個需求說明準備的投標，為什么還被評為無效標？參加質(zhì)證會的各方當事人都感覺該供應商通過不當手段提前獲得了采購項目信息，采購人單位可能有人會“出事”。果然，過了幾年，該副廳長就因為在政府采購中犯受賄罪被處理了。

沈德能告訴記者，長期的采購實踐中，不少政府采購從業(yè)人員都不同程度地感知到公開采購意向的需求，尤以采購人的感知最為強烈。比如，經(jīng)常有供應商咨詢采購人是否有相關項目、項目的具體情況，采購人倒不如直接公開采購意向省時省事。公開采購意向，為所有潛在供應商提供同等的信息和參與競爭的機會，還能夠幫助采購人對采購需求進行修改完善，規(guī)避風險。與此同時，將采購意向或稱備案后的采購計劃作為政府采購信息公開鏈條的首個環(huán)節(jié)，而不止是從采購公告開始公開，體現(xiàn)了政府采購信息公開的又一進步。

“按照《政府采購法》、《條例》、87號令等法律法規(guī)文件要求，目前政府采購信息公開的內(nèi)容已涵蓋項目預算、采購文件、采購需求、采購結果、驗收結果等，這些將在具體項目的執(zhí)行過程中予以公布，在決算中還會公開實際采購的總體情況。預算、執(zhí)行以及決算三個環(huán)節(jié)的信息公開，構成了政府采購全流程信息公開的完整鏈條?！苯獝廴A認為，38號文要求公開采購意向，將政府采購信息公開鏈條進一步向前延伸，預算單位的初步采購需求或采購計劃也被涵蓋進來，有利于暢通信息交互、加強社會監(jiān)督，打造全流程“陽光”采購。

沿著采購信息公開先行者的足跡挺進

事實上，實踐中已經(jīng)有了公開采購意向的類似做法。據(jù)了解，一些預算單位會在其門戶網(wǎng)站上公開近期或某些重要采購項目的初步采購計劃，目的是就采購需求征求意見，便于供應商提前了解采購信息。

此外，還有一些地區(qū)在轉發(fā)38號文時就公開采購意向提出了進一步要求。如，北京市財政局明確，該市將于2020年開始落實采購意向公開工作，市屬各預算單位和區(qū)財政局應提前做好相關工作的研究和準備。天津市財政局鼓勵采購人根據(jù)已批復的部門預算，將本部門、本單位當年度所有政府采購項目的采購預算、采購內(nèi)容、需求概況及預計采購時間等列入采購意向，并向社會公開（涉密信息除外）。該市財政局還將按照財政部統(tǒng)一部署，依托天津市政府采購網(wǎng)設立采購意向公開專欄。貴州省財政廳要求采購人完善內(nèi)部管理制度，加強本單位年度采購意向統(tǒng)計工作。

“理論上講，采購意向的公開渠道應該是財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體，公開的難度也不大，只要按照強制性規(guī)定執(zhí)行即可?！鄙虻履苤赋?。他同時建議，預算單位的采購計劃在備案后，可按照采購意向的要求進行“改造”，并于備案后兩個工作日內(nèi)公開，這樣一來，采購預算、采購計劃、采購意向的銜接性更強，更便于操作執(zhí)行。

張澤明提醒，在執(zhí)行層面，公開采購意向可能面臨收集到意向如何處理、意向在形成規(guī)范的采購需求中應發(fā)揮怎樣的作用、相關人員在公開采購意向時如何平衡保密要求與采購意向的公開度等具體問題。這些不僅需要相關操作細則予以指導，也對采購人員的專業(yè)度提出了更高要求，甚至將推動采購官制度的建立。

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