從“小樣本”看“大趨勢(shì)”

【聚焦信用體系建設(shè)】

從“小樣本”看“大趨勢(shì)”

——基于2022年政采嚴(yán)重違法失信行為記錄探討完善供應(yīng)商信用管理

■ 馬尊瑩

黨的十九大以來，各地政府在完善供應(yīng)商政府采購信用管理方面進(jìn)行了多重創(chuàng)新，圍繞營(yíng)造“守信者一路暢通、失信者寸步難行”的市場(chǎng)環(huán)境目標(biāo)，在信用門檻、信用激勵(lì)、信用修復(fù)等方面進(jìn)行不同嘗試，以期發(fā)揮信用提高資源配置效率、降低制度性交易成本的作用。然而，受到市場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜性的影響以及法律層級(jí)信用管理規(guī)范缺失等條件限制，在執(zhí)法過程中，政府仍然面臨對(duì)供應(yīng)商的懲戒效果不佳、懲戒過度、激勵(lì)有限等矛盾點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，筆者擬以2022年政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄為樣本，對(duì)供應(yīng)商行為進(jìn)行分析，探討如何進(jìn)一步完善供應(yīng)商政府采購信用管理。

完善供應(yīng)商政府采購信用管理體系建設(shè)的意義

一是有利于貫徹政府采購誠(chéng)實(shí)信用基本原則。不同于其他政府采購主體，供應(yīng)商信用管理在政府采購各環(huán)節(jié)、全過程發(fā)揮著重要作用。在招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，以信用檔案、信用評(píng)級(jí)等方式對(duì)其進(jìn)行以前年度的信用審查。在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)、工程質(zhì)量與執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行檢查。在采購全過程中，對(duì)供應(yīng)商行為進(jìn)行信用監(jiān)督，分別對(duì)違約和誠(chéng)實(shí)守信供應(yīng)商采取聯(lián)合懲戒、信用門檻、信貸激勵(lì)等方式進(jìn)行懲戒與激勵(lì)，并作為以后年度的信用參考依據(jù)。此外，供應(yīng)商作為政府采購與市場(chǎng)雙主體，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，既有利于發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督力量，又有利于運(yùn)用政府力量彌補(bǔ)市場(chǎng)外部性，實(shí)現(xiàn)雙市場(chǎng)的協(xié)同作用。

二是有利于實(shí)現(xiàn)政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。供應(yīng)商信用管理體系的完善與實(shí)現(xiàn)政采公平競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化營(yíng)商目標(biāo)高度一致。信用處罰程序的可靠性和透明度有助于提高其參與采購的積極性。有力的信用監(jiān)管可以替代質(zhì)押或抵押程序，從而提高資金的流動(dòng)性，助力企業(yè)生存發(fā)展。守信的政府采購行為可以作為信用再創(chuàng)造的基礎(chǔ)，助力優(yōu)質(zhì)企業(yè)融資。信用修復(fù)機(jī)制的建立，利用政府強(qiáng)制約束力助力違約企業(yè)改進(jìn)與成長(zhǎng)。信用門檻的有效設(shè)置和信息披露的完備性有助于提高企業(yè)違規(guī)成本，維護(hù)守信市場(chǎng)環(huán)境。

三是有利于維護(hù)采購人及納稅人利益。供應(yīng)商管理體系的完善有利于實(shí)現(xiàn)采購人與納稅人利益的長(zhǎng)效維護(hù)。信用懲戒的設(shè)置與經(jīng)濟(jì)懲戒相互配合，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)懲戒持續(xù)性不足的缺陷。在互聯(lián)網(wǎng)信用公示程序的加持下，彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政懲戒措施封閉性強(qiáng)、選擇性強(qiáng)、權(quán)力行使分散化、行政成本高等缺陷，能夠以較低的行政成本實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的監(jiān)管力度。良好的信用信息披露亦有利于加強(qiáng)納稅人的監(jiān)督意識(shí)，提高市場(chǎng)資源配置效率。此外，信用機(jī)制的引入作為交易信息的一部分，有利于提高公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量。

2022年政府采購嚴(yán)重違法失信行為分析

截至2023年2月28日，筆者從中國(guó)政府采購網(wǎng)查詢到562家供應(yīng)商的607條嚴(yán)重違法失信行為信息（部分供應(yīng)商信用懲戒到期，信息未顯示）。相較2021年613條、2020年505條失信行為記錄，2022年的數(shù)據(jù)波動(dòng)幅度小。違法供應(yīng)商共涉及431個(gè)政府采購項(xiàng)目，違法行為遍及教育、醫(yī)療、體育等行業(yè)，應(yīng)標(biāo)標(biāo)的覆蓋產(chǎn)品、服務(wù)及工程，招標(biāo)形式包括公開招標(biāo)與非公開招標(biāo)。此外，公示內(nèi)容還包括在分散采購中的失信行為。

這些違法失信行為呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是失信行為呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。2022年，562家供應(yīng)商的嚴(yán)重違法失信行為包括串通投標(biāo)、提供虛假材料、成交后無正當(dāng)理由拒絕與采購人簽訂采購合同、政府采購合同轉(zhuǎn)包、投標(biāo)文件虛假響應(yīng)、行賄或者采取不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)或成交、未按照競(jìng)爭(zhēng)性談判開展評(píng)審、提供假冒偽劣產(chǎn)品、在處罰期間違規(guī)投標(biāo)9種。

二是失信行為集中分布于串通投標(biāo)和提供虛假材料。在607條失信記錄中，涉及串通投標(biāo)257條，占42.27%，具體表現(xiàn)為與其他供應(yīng)商互相串通、向經(jīng)辦人行賄等；涉及提供虛假材料236條，占38.82%，具體表現(xiàn)為保險(xiǎn)、認(rèn)證證書、資質(zhì)證書、中小企業(yè)聲明函造假等資質(zhì)性文件造假與產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告造假，兩類行為合計(jì)占比80%以上。此外，供應(yīng)商無正當(dāng)理由拒簽合同這一違法失信行為位居“黑名單榜”第三名，共計(jì)82條，占比13.49%。

三是供應(yīng)商串通投標(biāo)與提供虛假材料應(yīng)標(biāo)涉及采購標(biāo)的物以產(chǎn)品和服務(wù)為主。2022年，共有231家供應(yīng)商串通投標(biāo)，涉及采購項(xiàng)目133個(gè)，而1個(gè)項(xiàng)目最多出現(xiàn)了6家供應(yīng)商之間的串通。在信息公開較為完備的130家供應(yīng)商中，違規(guī)應(yīng)標(biāo)提供產(chǎn)品的達(dá)102家，占比78.46%；提供服務(wù)的達(dá)26家，占比25.49%；提供工程的達(dá)18家，占比13.85%。產(chǎn)品包括計(jì)算機(jī)、辦公家具、教學(xué)設(shè)備、科研儀器、生活設(shè)備、醫(yī)療器械、農(nóng)用設(shè)備、體育設(shè)備；服務(wù)包括人力資源服務(wù)、家政服務(wù)、咨詢服務(wù)；工程包括改造工程、綠化工程。

2022年，共有228家供應(yīng)商提供虛假材料，涉及采購項(xiàng)目199個(gè)，而1個(gè)項(xiàng)目最多出現(xiàn)過9家供應(yīng)商提供虛假材料。在信息公開較為完備的126家供應(yīng)商中，違規(guī)應(yīng)標(biāo)提供產(chǎn)品的達(dá)56家，占比44.44%；提供服務(wù)的達(dá)47家，占比37.3%；提供工程的達(dá)23家，占比19.26%。產(chǎn)品包括醫(yī)療器械、辦公家具、農(nóng)用物資、教學(xué)設(shè)備、殘疾人輔助設(shè)備、防疫物資等。

四是供應(yīng)商串通投標(biāo)和提供虛假材料涉及應(yīng)標(biāo)采購項(xiàng)目預(yù)算金額跨度大。在信息公開較為完備的130家串通投標(biāo)供應(yīng)商中，違規(guī)應(yīng)標(biāo)提供產(chǎn)品應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為9840元，最高為950.30萬元；服務(wù)應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為32.10萬元，最高為299.90萬元；工程應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為43.90萬元，最高為396.37萬元。在信息公開較為完備的126家提供虛假材料的供應(yīng)商中，違規(guī)應(yīng)標(biāo)提供產(chǎn)品應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為19.90萬元，最高為2228.26萬元；服務(wù)應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為15.20萬元，最高為3011.04萬元；工程應(yīng)標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算金額最低為30萬元，最高為1698.40萬元。

五是多家供應(yīng)商出現(xiàn)跨年度、跨地區(qū)的屢次失信行為。在2022年公布的失信記錄中，共有29家供應(yīng)商在2019年至2022年的政采項(xiàng)目中出現(xiàn)屢次違規(guī)的情況，共計(jì)74條嚴(yán)重失信記錄。同一家供應(yīng)商的違法記錄最高達(dá)4條，接近半數(shù)的供應(yīng)商違法記錄在2條以上。具體表現(xiàn)為同一縣、同一市的不同年度項(xiàng)目，同一省的不同項(xiàng)目。從違法中標(biāo)到審查發(fā)現(xiàn)，公示跨期最長(zhǎng)達(dá)4年，地域最廣跨兩省四市。涉及項(xiàng)目預(yù)算金額累計(jì)最低為14萬元，最高達(dá)1058.16萬元。此外，在29家供應(yīng)商中，90%的供應(yīng)商在不同項(xiàng)目中表現(xiàn)出相同的違法行為，10%的供應(yīng)商在不同項(xiàng)目中同時(shí)出現(xiàn)提供虛假材料和串通投標(biāo)兩種違法行為。

完善政府采購供應(yīng)商信用管理的建議

通過上述供應(yīng)商違法失信行為的分析可以看出，受到產(chǎn)品和服務(wù)交易期短、頻率快、檢查難度大，交易金額跨度大、懲處靈活性強(qiáng)，審查公示周期長(zhǎng)、形成信息差等外部條件的限制，供應(yīng)商違法守信成本較高，失信成本較低，多次違法擾亂市場(chǎng)秩序，損害社會(huì)誠(chéng)信。因此，筆者以構(gòu)建約束有效、激勵(lì)有道的供應(yīng)商信用管理體系為目標(biāo)，從提高失信成本角度出發(fā)，提供優(yōu)化供應(yīng)商信用管理的建議如下。

其一，要完善信用信息系統(tǒng)建設(shè)。對(duì)于信用懲戒，信用信息系統(tǒng)完善一方面可以減少信息搜尋、篩選成本，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督力量；另一方面便于各政府部門實(shí)施聯(lián)合懲戒，強(qiáng)化行政監(jiān)督力量。在信用激勵(lì)方面，信息及時(shí)更新為企業(yè)提供修復(fù)渠道，信息的完備展示指導(dǎo)企業(yè)避免違法行為。因此，主要做法包括：一是規(guī)范違法信息的披露標(biāo)準(zhǔn)，披露內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括政府采購項(xiàng)目編號(hào)、名稱、企業(yè)具體違法行為過程描述、執(zhí)法程序的正當(dāng)性描述、項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間、項(xiàng)目招標(biāo)金額、懲戒比例以及自由裁量參考依據(jù)。二是規(guī)范各地違法信息披露網(wǎng)址。目前各地披露信息分散在各部門網(wǎng)站，且大部分信息超過1年便無法檢索。三是各地網(wǎng)站要及時(shí)更新信用修復(fù)信息，避免出現(xiàn)過度懲戒的情況。

其二，要規(guī)范信用懲戒法律法規(guī)。信用懲戒法律法規(guī)的細(xì)化目標(biāo)在于梳理傳統(tǒng)行政手段和信用懲戒關(guān)系，在參考供應(yīng)商違法行為次數(shù)、對(duì)公眾利益損害程度、公眾監(jiān)督可及程度、項(xiàng)目金額大小、供應(yīng)商規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)運(yùn)用信用懲戒手段，彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政手段行政成本高、封閉性強(qiáng)、監(jiān)督性弱的缺陷，從而提高部分屢次嚴(yán)重失信供應(yīng)商的失信成本。

其三，要優(yōu)化信用懲戒機(jī)制。當(dāng)前對(duì)屢次違法供應(yīng)商的信用懲戒因項(xiàng)目審查跨年度存在套期現(xiàn)象，自動(dòng)修復(fù)方式和信用懲戒不累加對(duì)供應(yīng)商違法存在變相激勵(lì)。因此，信用懲戒機(jī)制的優(yōu)化體現(xiàn)在靈活性、及時(shí)性以及信用修復(fù)的激勵(lì)性上。一是針對(duì)多次違法企業(yè)，設(shè)立內(nèi)部信用清單，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)涉事企業(yè)名單內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行以前年度項(xiàng)目抽檢。二是對(duì)于多次違規(guī)企業(yè)，采取積極修復(fù)信用懲戒方式，以企業(yè)主動(dòng)修復(fù)方式替代機(jī)制自動(dòng)修復(fù)方式提高失信成本。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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